II SA/Go 284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.O. na pismo Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od rozpatrzenia skargi postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2012r. J.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na działanie Rady Miasta zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wskazując, iż złożył w dniu 22 grudnia 2011r. skargę w Oddziale Wojewódzkim NFZ skargę na działanie A.K., Dyrektora Hospicjum. Skargę tą przekazano następnie do Rzecznika Praw Pacjenta oraz do Prezydenta Miasta do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. Z kolei Prezydent Miasta przekazał powyższa skargę Radzie Miasta wskazując, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r. w zakresie nieprawidłowości w funkcjonowaniu Hospicjum. Natomiast pismem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Rada Miasta poinformowała go, iż rozpatrzenie w/w skargi nie leży w jej kompetencji. Zdaniem skarżącego działanie tego organu jest niezgodne z prawem i pozbawia go prawa do rzetelnego i bezstronnego rozpatrzenia jego skargi, a w konsekwencji stawia go w nierównej pozycji wobec organów państwa. Wprawdzie, jak wskazał Skarżący, zrozumiałe jest dla niego, że Rada nie jest uprawniona do oceny prawidłowości prowadzenia dokumentacji medycznej, jednakże skarga dotyczyła także pracy oraz zachowanie pracownika placówki, podlegającej Radzie. Wskazał, iż decyzja Przewodniczącego Rady Miasta nie zawiera jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz pouczenia o drodze odwoławczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.W., wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu jest skarga na pismo Rady Miasta z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W treści tego pisma organ nie wskazał podstawy prawnej swojego stanowiska. W kontekście okoliczności sprawy nie może budzić wątpliwości, iż podstawę odpowiedzi organu stanowił przepis art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "kpa", zgodnie z którym w przypadku, gdy organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Przedmiotem skargi J.O. było nienależyte wykonywanie zadań przez Dyrektora Hospicjum, który stosownie do dyspozycji art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223 poz. 1458 ze zm.) jest pracownikiem samorządowym, bowiem w myśl art. 2 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. nr 91 poz. 408 ze zm., uchylonej art. 220 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Dz. U. nr 112 poz. 654) jest zakładem opieki zdrowotnej utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z rejestru Zakładów Opieki Zdrowotnej wynika, iż zostało ono utworzone przez Radę Miasta (nr księgi rejestrowej: [...]). Przy czym strona zakwestionowała prawidłowość postępowania tego organu w zakresie dysponowania dokumentacją medyczną oraz organizacji pracy. Wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi oraz jej dopuszczalności. W tym ostatnim aspekcie chodzi o badanie właściwości sądu administracyjnego w sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zaskarżone przez J.O. pismo Rady Miasta należy zakwalifikować w ocenie Sądu jako informację wydaną na podstawie art. 231 kpa. Pismem tym organ odniósł się do skargi na Dyrektora Hospicjum, wskazując, iż nie jest właściwy do oceny dokumentacji medycznej. Jednocześnie organ podkreślił, że odstąpił od rozpatrzenia niniejszej skargi, mając na względzie również okoliczność, iż została ona przekazana do Rzecznika Praw Pacjenta. Istotnie wyjaśnienia wymaga, iż wprawdzie Dyrektor w/w Hospicjum, jest w pracownikiem jednostki, której organem założycielskim jest Rada Miasta. Niezależnie od okoliczności, czy przedmiotem skargi jest kwestia prawidłowości organizacji pracy oraz prowadzenia dokumentacji medycznej, wniesiona została na podstawie art. 227 kpa, bowiem dotyczy zaniedbań oraz nienależytego wykonywania zadań pracownika wskazanej jednostki. Wynika to zarówno z treści skargi z dnia [...] grudnia 2011r. skierowanej do Dyrektora Oddziału NFZ, jak również wyjaśnień skargi wniesionej do tut. Sądu. Intencja strony wnoszącej skargę z dnia [...] grudnia 2011 r. do Dyrektora Oddziału NFZ było bowiem dążenie do poprawy organizacji pracy w placówce w/w Hospicjum i zapobieżenia naruszania praw pacjentów. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240 kpa normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym we wskazanym przepisie nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Stanowi zatem odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Zaskarżone pismo nie jest w konsekwencji decyzją ani postanowieniem, a więc aktami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie należy również do kategorii określonych w pkt 4a-7 p.p.s.a. Nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do grupy określonej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną cechą wymienionych w tym przepisie aktów jest podejmowanie ich w sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Nie jest także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Z tych względów w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" z art. 221-240 kpa jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 3 września 2009 r., I OSK 1064/09; postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., l OSK 802/09, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r., l OSK 803/09; postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r., l OSK 827.09). W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu.