II SA/Go 285/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. nr XL.60.2017 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...] stwierdza nieważność § 10 ust. 3 oraz przepisów rozdziału 5 (§ 17 do § 23) zaskarżonej uchwały. Uchwałą z 12 czerwca 2017 r., nr XL.60.2017, Rada Gminy [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu – zebraniu wiejskiemu - kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej; - art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów (zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji, odpowiednio: sołtysa, członka rady). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości, uznając zarzuty Prokuratora za bezzasadne. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popierając skargę Prokuratora Rejonowego modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 10 ust. 3 oraz Rozdziału 5 "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" (§ 17 do § 23) zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu pisma wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu upoważniającego zebranie wiejskie do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa, czy też członków rady sołeckiej. Konsekwencją zakwestionowania § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest zarzut naruszenia legalności przepisów od § 17 do § 23 (Rozdział 5) uchwały. Koniecznym jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień wskazanego rozdziału statutu, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z 12 czerwca 2017 r., XL.60.2017 w sprawie Statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 10 ust. 3 i Rozdziału 5 (§ 17 do § 23) zaskarżonej uchwały, określającego zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór, odwołanie sołtysa i rady sołeckiej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest natomiast bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16). Zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało zatem uznać za zasadny. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru powyższych organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanych) byłaby niemożliwa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w wyroku.