II SA/Go 292/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L.Z. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w 2010 roku oddala skargę. Rada Miasta podjęła [...] października 2009 r. uchwałę Nr LIV/700/09 w sprawie ustalenia liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w 2010 roku. W podstawie prawnej tej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.). W § 1 uchwały Rada ustaliła na 75 liczbę nowych licencji przeznaczonych do wydania w 2010 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie Miasta, natomiast w § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta. Pismem z [...] października 2009 r. L.Z. wystąpił do Przewodniczącego Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o anulowanie przedmiotowej uchwały jako godzącej w zdrowie taksówkarzy, byt ich rodzin, oraz nieuwzględniającej malejącego zapotrzebowania na usługi TAXI. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodniczący Rady Miasta pismem z [...] listopada 2009 r. poinformował L.Z., że Rada Miasta nie uwzględniła jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. L.Z.. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała, ustalająca na 75 liczbę nowych licencji przeznaczonych do wydania w 2010 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie [...], godzi w byt taksówkarzy, ich warunki pracy, pogłębia bezrobocie wśród taksówkarzy oraz narusza uprawnienia poprzez nieuwzględnienie postulatów środowiska. Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza przepisy Konstytucji RP, tj. art. 40, 38 i 24. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Miasta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie terminu do złożenia skargi, zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, właściwe rady gminy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedzającego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Przepis ten wprowadza zatem dwie przesłanki realizacji tej normatywnej powinności, tj: 1. termin ustalenia limitu (z konsekwencjami – w wypadku jego przekroczenia – przewidzianymi w art. 6 ust. 7 tej ustawy) oraz 2. wymóg zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie obie przesłanki zostały spełnione – zachowano termin oraz zasięgnięto opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których celem jest ochrona praw konsumenta. Organ wskazał jednak, że przedłożone opinie nie wiążą Rady Miasta co do swobodnego podejmowania decyzji o liczbie nowych licencji przewidzianych do wydania w roku następnym. Określenie liczby nowych licencji w tym zakresie jest uprawnieniem tego organu stanowiącego, podejmującego decyzję nie będąc związanym żadną opinią, jednak przy zachowaniu wszelkich obowiązujących w tym względzie procedur i przepisów. Te zaś zostały przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w pełni zachowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. P.p.s.a nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności konieczne było rozważenie, czy strona skarżąca wnosząca skargę dokonała czynności procesowej, do której była uprawniona. Innymi słowy należało odpowiedzieć na pytanie, czy skarżący jest stroną umocowaną zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany przepis, obowiązkiem sądu było zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany)". Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącego, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. Skarżący wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi zarzucił, że zaskarżona uchwała, ustalająca na 75 liczbę nowych licencji przeznaczonych do wydania w 2010 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie [...], godzi w byt taksówkarzy, ich warunki pracy, pogłębia bezrobocie wśród taksówkarzy oraz narusza uprawnienia poprzez nie uwzględnienie postulatów środowiska. Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza przepisy Konstytucji, tj. art. 40, 38 i 24. Skarżący zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kierowanym do organu administracji, jak i w skardze do sądu powołuje się na skutki ekonomiczne spowodowane wydaniem uchwały, utożsamiając niejako interes prawny z interesem ekonomicznym. Czym innym jest jednak interes prawny, a czym innym jest interes ekonomiczny, czyli inaczej mówiąc interes faktyczny. Jak już wcześniej wskazano, mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący, będący taksówkarzem, niewątpliwie posiada interes faktyczny, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy grupy zawodowej jaką są taksówkarze i dotyczy sfery ekonomicznej wykonywanej przez tę grupę działalności. Jednak zarzuty podniesione w skardze, dotyczące interesu faktycznego nie mogą być utożsamiane z interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z całą pewnością interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały nie wynika z przywołanych przepisów ustawy zasadniczej a zwłaszcza art. 24. Przepis ten podkreślając bowiem miejsce i rolę pracy w Rzeczypospolitej, nakłada na państwo obowiązek prowadzenia aktywnej polityki na rzecz tworzenia miejsc pracy i realizacji prawa do pracy. Zaskarżona uchwała zwiększając liczbę nowych licencji dla taksówkarzy, realizuje w pełni politykę zmierzającą do zwiększenia liczby miejsc pracy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.