II SA/Go 294/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę. Wnioskiem z [...] października 2015r. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji wystąpił do Prezydenta Miasta o sprawdzenie kwalifikacji K.P. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień z powodu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do posiadanych kwalifikacji. We wniosku wskazano, że K.P. w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] października 2015 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i popełnił łącznie 13 wykroczeń polegających w szczególności na przekroczeniu dozwolonej prędkości. [...] października 2015 r. K.P. dwukrotnie dopuścił się wykroczeń polegających na kierowaniu pojazdem bez posiadania wymaganych dokumentów. Pierwszy raz zatrzymany został w [...] w związku z przekroczeniem dozwolonej prędkości o 51 km/h i z uwagi na brak wymaganych dokumentów policjant zabronił K.P. kontynuowania jazdy. Kierujący nie zastosował się do wydanego polecenia i po około godzinie został ponownie zatrzymany na terenie [...]. Z uwagi na rażący charakter popełnionych wykroczeń funkcjonariusze odstąpili od ukarania sprawcy mandatem karnym i został skierowany wniosek o ukaranie do sądu. W ocenie Policji, sposób prowadzenia pojazdu przez K.P., a w szczególności powtarzalność wykroczeń polegających na przekroczeniu prędkości (w tym przekroczeniu prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h), sugeruje, że ww. nie zna przepisów ruchu drogowego, co uzasadnia wniosek o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Pismem z [...] października 2015 r. Prezydent Miasta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania K.P. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta skierował K.P. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. B. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał m.in., że okoliczności przetoczone we wniosku Komendanta Powiatowego Policji potwierdzają uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji strony w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W odwołaniu o powyższej decyzji K.P. zarzucił naruszenie przepisów art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a), poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w sprawie, jak również naruszenie art. 49 ust. 1 i art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., dalej: u.k.p), poprzez nieudowodnienie okoliczności na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy oraz, że starosta jest związany wnioskiem Policji o skierowanie na egzamin. Odwołujący zarzucił również, że część wykroczeń opisanych we wniosku Policji uległa zatarciu z mocy prawa i nie może stanowić podstawy do oceny kwalifikacji kierowcy. Odwołujący się nie przekroczył również liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p, zgodnie z treścią którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Decyzję w tym zakresie starosta wydaje na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p). SKO zaznaczyło, że decyzja o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje jest decyzją uznaniową, co obliguje organ do wnikliwego przeprowadzenia postępowania i jej uzasadnienia. Aby zatem uznać, że wydana na podstawie ww. przepisu decyzja jest zgodna z prawem, organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego powinien wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, które wymagają ponownego sprawdzenia. Podstawę skierowania K.P. na egzamin stanowił wniosek Komendanta Powiatowego Policji z [...] października 2015 r., z treści którego wynika, że ww. na przestrzeni ostatnich 10 lat dopuścił się kilkunastu wykroczeń, związanych głównie z przekroczeniem dozwolonej prędkości. Niewątpliwie, zdaniem SKO, liczba tych wykroczeń wskazuje na częste przypadki naruszania przez stronę przepisów ruchu drogowego, przy czym okoliczność, iż część ukarań ulegała zatarciu, nie oznacza, że fakt popełnienia wykroczeń drogowych nie miał miejsca. Zatarcie ukarania nie jest równoznaczne z niemożnością wyciągnięcia wobec ukaranego w innym niż postępowanie wykroczeniowe postępowaniu, skutków prawnych z zachowań, które stanowiły wykroczenia drogowe. Fakt uprzedniego ukarania mandatami za wykroczenia drogowe, pomimo zatarcia ukarania, nie jest obojętny w sferze stosunków społecznych, a zwłaszcza w sferze dokonywania ocen kwalifikacji ukaranego jako kierowcy, dla których to ocen istotne jest sprawstwo i wina, a nie orzeczenie o karze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16.06.2015r., sygn. akt II SA/BK 292/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W większości wypadków odwołujący się został ukarany za wykroczenia mandatami karnymi i sam fakt popełnienia tych wykroczeń nie jest przez stroną kwestionowany. SKO zaznaczyło, że zgodnie z treścią art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: P.r.d) policjant, w związku z wykonywaniem czynności takich jak czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Starosta nie jest związany wnioskiem Policji, co oznacza, że właściwy starosta w przypadku złożenia wniosku przez komendanta Policji ma wybór, co do możliwości skierowania kierującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji lub odstąpienie od takiego skierowania. Wydanie rozstrzygnięcia uzależnione jest bowiem od oceny istnienia w konkretnym stanie faktycznym uzasadnionych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28.05.2014 r., sygn. akt II SA/Bk 137/14, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że zarówno ilość, jak i powtarzalność wykroczeń popełnionych przez odwołującego się, uzasadnia skierowanie K.P. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja wydana została w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. SKO nie podzieliło zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a i pozbawienia odwołującego się możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Pismem z [...] października 2015 r. odwołujący się został bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje i zawiadomienie to zawierało pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie to przesłane zostało na adres zamieszkania odwołującego się; z uwagi na to, że przesyłka nie została podjęta w terminie przez adresata, doręczenie nastąpiło w sposób zastępczy, w trybie art. 44 K.p.a. Również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów u.k.p nie znajdują potwierdzenia. W świetle niekwestionowanych faktów opisanych w zawiadomieniu złożonym przez Komendanta Powiatowego Policji, decyzję w przedmiocie weryfikacji kwalifikacji odwołującego się do kierowania pojazdami należy uznać za uzasadnioną. Skargę na powyższą decyzję złożył K.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze powtórzono zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezasadnie skarżący zarzuca naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. Analiza przesyłki poleconej zawierającej zawiadomienie z [...] października 2015 r. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje wg kategorii B prawa jazdy (k. – 4 akt administracyjnych) wskazuje, iż doręczenie tej przesyłki nastąpiło w trybie zastępczym z poszanowaniem reguł określonych przepisem art. 44 K.p.a. Pracownik poczty doręczający skarżącemu przesyłkę zawierającą zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zastał go w miejscu zamieszkania przy ul. [...]. W związku z tym, w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Jak wynika z informacji zawartej na przesyłce, awizowano ją powtórnie 10 listopada 2015 r. Ponieważ skarżący nie zgłosił się po odbiór pisma, 17 listopada 2015 r. dokonano zwrotu niepojętej w terminie przesyłki. Okoliczności te wskazują zatem w sposób jednoznaczny, że wyczerpana została procedura uregulowana w art. 44 K.p.a., co pozwala na stwierdzenie, że słuszne było uznanie organu, iż doszło do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego, stwarzającej domniemanie doręczenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 129 ust. 2 pkt 13a P.r.d, policjant, w związku z wykonywaniem czynności takich jak: czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji (art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p). Organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowaniem tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do ich kwalifikacji jest starosta (art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p). W doktrynie wskazuje się, że istotę powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, że dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Ustawodawca nie wskazał, kto jest uprawniony do składania wniosków o sprawdzenie kwalifikacji, jednak w praktyce będą to podmioty mające w tym uzasadniony "interes prawny", a więc np. Policja. Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji w tym przypadku musi być oparty na konkretnych okolicznościach, a więc ujawnionych bądź zaobserwowanych przez policjanta brakach w kwalifikacjach co do znajomości przepisów czy też umiejętności kierowania pojazdem. Starosta po wpłynięciu wniosku powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne i od jego wyniku będzie zależeć ostateczna ocena, czy zgłoszone zastrzeżenia są na tyle istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by wydać decyzję o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Wydając decyzję o skierowaniu na egzamin, starosta określa zakres sprawdzenia kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny bądź tylko jeden z nich); powinno to być przede wszystkim uzależnione od okoliczności, które dały podstawę zastrzeżeń co do kwalifikacji kierującego (por. W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz, Lex/el). Zasadnie zatem wskazał organ odwoławczy, iż decyzja o skierowaniu na egzamin sprawdzający jest decyzją uznaniową, a organ uprawniony do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego – starosta, nie jest związany wnioskiem Policji. Rola sądu administracyjnego w przypadku kontroli takich decyzji uznaniowych jest ograniczona i w istocie sprowadza się do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Przenosząc powyższe ustalenia na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek Komendanta Powiatowego Policji z [...] października 2015 r. skierowany do Prezydenta Miasta o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] października 2015 r., spełnia wymogi, stawiane przez ustawodawcę, wynikające z art. 129 P.r.d. Zdaniem Sądu wymienione we wniosku naruszenia przepisów ruchu drogowego przez skarżącego w ilości trzynastu wykroczeń, zwłaszcza te z lat 2013-2015, związane z przekroczeniem dozwolonej prędkości (w tym z dnia [...] października 2015 r. związane z przekroczeniem prędkości na obszarze miejskim o 50 km/h) i jak słusznie zauważyło SKO - ich powtarzalność - uzasadnia skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Zatarcie natomiast ukarania nie oznacza niemożności wyciągnięcia wobec skarżącego skutków prawnych z zachowań które stanowiły wykroczenia drogowe. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.