II SA/Go 311/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z.A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009r. Z.A. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2006r. o odwołaniu go ze stanowiska Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości w Izbie Celnej . Wnioskodawca zarzucił, że decyzja o odwołaniu go ze stanowiska wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem nie zawierała elementów decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Wnioskodawca wskazał ponadto, że odwołanie go ze stanowiska Naczelnika Wydziału i wyznaczenie mu stanowiska eksperta celnego spowodowało obniżenie jego uposażenia miesięcznego o kwotę 262,68 zł. Miesięcznie. Odwołanie ze stanowiska i wyznaczenie mu innego stanowiska o niższym uposażeniu miesięcznym, miało miejsce w okresie trwania 4 - letniego okresu ochronnego przed przejściem na emeryturę - zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DZ.U. z 1998r. Nr 162 póz. 1118 ze zm.). Dalej wnioskodawca stwierdził, że funkcjonariusze służby celnej zostali zaliczeni do służb mundurowych, natomiast we wszystkich służbach mundurowych w wypadku przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, funkcjonariusz ten zachowuje prawo do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dniem [...] stycznia 2006r. Z.A. został odwołany ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej. Z dniem [...] stycznia 2006r. Dyrektor Izby Celnej wyznaczył Z.A. na stanowisko służbowe eksperta celnego, ustalając jednocześnie uposażenie adekwatne do wyznaczonego stanowiska. Dalej organ wywodził, że ustawa z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (DZ.U. z 2004r. Nr 156 póz. 1641 ze zm. - zwana dalej ustawą) jedynie w przypadkach wprost wymienionych w art. 81 ust. 1 przewiduje wydanie decyzji administracyjnej. Akt powołania i odwołania ze stanowiska kierowniczego nie jest decyzją administracyjną, dlatego do postępowania tego nie stosuje się przepisów k.p.a. Organ wskazał na charakter prawny stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, który nosi cechy stosunku administracyjnoprawnego, co oznacza że przepisy prawa pracy stosuje się w takich przepadkach jedynie wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Unormowanie wynikające z ustawy o Służbie Celnej w zakresie trybu powołania i odwołania ze stanowiska kierowniczego jest pełne i nie zawiera odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu pracy, a zatem - stwierdził organ administracyjny -brak jest prawnej możliwości do stosowania wskazanych przez stronę przepisów art. 39 i 45 § 1 k.p. Reasumując organ stwierdził, że akt odwołania Z.A. ze stanowiska Naczelnika Wydziału Zwalczania przestępczości w Izbie Celnej, jak i wyznaczenie na stanowisko eksperta celnego nie stanowią decyzji administracyjnej i jako takie nie mogą być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Od powyższej decyzji organu l instancji Z.A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podważała stanowisko organu w zakresie charakteru prawnego odwołania funkcjonariusza ze stanowiska naczelnika wydziału, twierdząc że akt ten jest decyzją administracyjną. Na poparcie swego stanowiska strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 1999r. sygn. akt II SA/Kr. 8/08. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. sygn. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, działając w sprawie jako organ odwoławczy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji wydanej w l instancji, nadto wskazał, że stanowiska w Służbie Celnej wymienione w art. 17 ust.1 i 13 ustawy są stanowiskami kierowniczymi, w stosunku do których obowiązuje odrębna regulacja odnosząca się do obsadzania i zwalniania tych stanowisk. Akty powołania i odwołania nie są decyzjami administracyjnymi (nie zostały wymienione w art. 81 ustawy). Analiza przepisów art. 17 ust. 12 i art. 25 ust. 3-5 prowadzi do wniosku, że instytucja odwołania ze stanowiska i wyznaczenia na stanowisko po odwołaniu jest czymś innym niż opisana w art. 21 i 22 ustawy przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko. Oznacza to, w ocenie organu, że do tego postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Od decyzji organu II instancji Z.A. wniósł skargę. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 28, 80 k.p.a. Skarżący wywodził, że akt odwołania go ze stanowiska Naczelnika Wydziału jest decyzją administracyjna, która wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja o odwołaniu skarżącego ze stanowiska wydana została w trybie władczym, gdyż nie istniały racjonalne ku temu przesłanki. Skarżący wskazał, że kierowany przez niego Wydział osiągnął pozytywne wyniki pracy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż po odwołaniu go ze stanowiska i wyznaczeniu go na stanowisko eksperta celnego, uposażenie jego uległo obniżeniu. Skarżący wniósł jednocześnie o zapłatę należnej kwoty wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem badania Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja administracyjna organu II instancji utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu odwołania skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej. Decyzja organu l instancji wydana została na podstawie art. 157§ 3 k.p.a. W myśl wskazanego tu przepisu, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (por. Duże Komentarze Becka B.Adamiak/J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8. wydanie, str. 759). Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczył kwestii charakteru prawnego aktu odwołania skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej . W ocenie organu administracyjnego akt odwołania nie stanowi decyzji administracyjnej, wobec czego wszczęcie trybu nieważnościowego w stosunku do tegoż aktu jest niedopuszczalne. Skarżący prezentował stanowisko odmienne, a swoje stanowisko w tej mierze opierał na interpretacji wskazanych powyżej przepisów ustawy o Służbie Celnej oraz na orzecznictwie sądowym. Stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony został prawidłowo i nie budzi sporu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że z dniem 9 stycznia 2006r. Dyrektor Izby Celnej na podstawie art. 17 ust. 14 i 12 oraz w związku z art. 25 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej odwołał Z.A. ze stanowiska Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej. Pismem z dnia [...] stycznia 2006r, w związku z odwołaniem ze stanowiska Naczelnika Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej, Z.A. wyznaczono stanowisko służbowe eksperta celnego. Analiza przepisów ustawy o Służbie Celnej dowodzi, że akt odwołania funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 81 ustawy, do którego treści w swej argumentacji odwołuje się skarżący, nie ma zastosowania do sytuacji o których mowa w art. 17 ust. 13 i 14 w związku z art. 25 ust. 5 ustawy, które to przepisy ustawy stanowiły podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska, albowiem wskazane tu przepisy ustawy, ze względów podmiotowych, dotyczą odmiennych stanów faktycznych. W myśl art. 81 ust.1 w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do treści ust. 1a. złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w ust. 1, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Zgodnie z ust. 2 do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl ust. 3. od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W przepisie art. 17 ust. 1 ustawodawca wymienia stanowiska, które są wyższymi stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. W ust. 13 art. 17 wymienione zostały stanowiska kierownicze (katalog stanowisk nie jest zamknięty, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności), wśród których znajduje się stanowisko naczelnika wydziału. Do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13 ( czyli - w tym - stanowiska naczelnika wydziału) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego (ust. 14). Zastępcę naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego (ust. 12). A zatem naczelnika wydziału powołuje i odwołuje dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego. W myśl art. 25 ust. 5 jeżeli osoby, o których mowa w ust. 3 (czyli zajmujące wyższe stanowiska kierownicze - przyp. autora), były powołane spośród funkcjonariuszy celnych, to ich odwołanie ze stanowiska nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowisk, na których będą pełnić służbę po odwołaniu, należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym pełnili służbę. Wśród stanowisk, które podlegają unormowaniu przytoczonego tu przepisu ustawy jest stanowisko zastępcy naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 1 pkt 6). Do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13 (stanowiska kierownicze), stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 14). W konsekwencji, do odwołania funkcjonariusza celnego ze stanowiska naczelnika wydziału zastosowanie ma także przepis art. 25 ust. 5 ustawy. Przytoczone powyżej przepisy art.17 ust.12-14 i art. 25 ust. 5 stanowią kompleksową regulację jeżeli chodzi o tryb powoływania i odwoływania funkcjonariuszy z wyższych stanowisk kierowniczych i stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Wskazane przepisy zamieszczone zostały w rozdziale czwartym ustawy, zatytułowanym "stanowiska kierownicze". Powyższe uwagi nasuwają wniosek, iż z woli ustawodawcy kwestie dotyczące powoływania i odwoływania ze stanowisk kierowniczych winny być rozstrzygane w trybie wynikającym z przepisów rozdziału czwartego ustawy, natomiast żaden przepis ustawy nie przewiduje, aby odwołanie ze stanowiska kierowniczego odbywało się w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej nie można domniemywać, albowiem wiąże się ono z istotnymi konsekwencjami o charakterze procesowym. W ocenie Sądu, z istoty swojej, zarówno akt powołania na stanowisko kierownicze jak i odwołania z takiego stanowiska, nie podlegają formie decyzji administracyjnej. Zarówno akt powołania jak i odwołania, są związane z wewnętrznym funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych Służby Celnej. Powyższe kwestie są ściśle związane z wewnętrzną organizacją oraz trybem pracy Służby Celnej i nie mogą podlegać kontroli w administracyjnym toku instancji. Podobne stanowisko zaprezentował Sąd w postanowieniu z dnia 31 marca 2008r. sygn. akt IIISA/Kr 7/08. Należy zwrócić uwagę, że jedynie w wypadku konieczności załatwienia sprawy administracyjnej organ wydaje decyzję administracyjną (art. 104 § 1 k.p.a.). Definicję sprawy administracyjnej zawiera przepis art. 1 k.p.a. Na tle tegoż przepisu utrwalone jest stanowisko, iż tylko gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać ją wydając decyzję administracyjną (por. tamże str. 14). Przepis art. 81 ustawy dotyczy odmiennych, aniżeli w art. 17 ust. 12 -14, stanów faktycznych. Mowa jest w nim o zwolnieniu, przeniesieniu albo zleceniu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko oraz zawieszeniu. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten odnosi się do funkcjonariuszy celnych, a zatem nie dotyczy sytuacji związanych z zajmowaniem stanowisk kierowniczych przez funkcjonariuszy celnych, lecz reguluje wymienione sytuacje, które mogą dotyczyć pozostałej grupy funkcjonariuszy. Stosownie do uregulowania wynikającego z przepisu art. 81 organ administracyjny załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie można, w ocenie Sądu, podzielić stanowiska, w myśl którego wyznaczenie skarżącemu stanowiska eksperta celnego, stanowiło w istocie przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, o której to sytuacji jest mowa w art. 81 ust. 1, wobec czego stanowiło decyzję administracyjną. Należy w tym miejscu wskazać ponownie na treść przepisu art. 25 ust. 5 ustawy, który daje kierownikowi urzędu kompetencje do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska na którym pełnić będzie służbę po odwołaniu. Jak wyżej wywiedziono przepis ten stanowi regulację szczególną odnoszącą się do określonej grupy funkcjonariuszy i winien być w pierwszej kolejności stosowany, a przywołany tu przepis nie przewiduje wyznaczenie stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Wyznaczenie funkcjonariuszowi stanowiska na podstawie art. 25 ust. 5, jest konsekwencją wcześniejszego odwołania tegoż funkcjonariusza ze stanowiska kierowniczego. Proces ten został kompleksowo uregulowany w rozdziale czwartym ustawy. Stosownie do treści art. 82 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach niewymienionych w art. 81 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wyżej wywiedziono, odwołanie ze stanowiska kierowniczego, a następnie wyznaczenie stanowiska po odwołaniu, nie podlega regulacji wynikającej z art. 81 ust. 1 ustawy, jest to sprawa "niewymieniona" w tymże przepisie. Dlatego roszczenia skarżącego wynikające ze stosunku służbowego, o których mowa w skardze, władny jest rozpoznać właściwy sąd powszechny. Wspomnieć jedynie należy, że zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym sąd administracyjny jest rzeczowo właściwy do kontroli legalności działania administracji publicznej, a kontrola ta odbywa się poprzez badanie zgodności z prawem aktów prawnych wydawanych przez organy administracyjne, rozpatrywanie skarg na bezczynność oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. z 2002. Nr 153 póz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.). Ze względu na kognicję Sądu Administracyjnego, nie jest on właściwy do rozpatrzenia roszczeń finansowych skarżącego zgłoszonych w rozpatrywanej skardze. Z powyższych względów, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.