II SA/Go 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XIX/140/2011 w sprawie wyznaczenia Ośrodka Pomocy Społecznej do realizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 25 listopada 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XIX/140/2011 w sprawie wyznaczenia Ośrodka Pomocy Społecznej do realizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W § 1 powyższej uchwały wyznaczono Ośrodek Pomocy Społecznej do realizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (ust. 1). W celu realizacji ustawy w Ośrodku utworzono zespół asysty rodzinnej i zatrudnienia asystenta rodziny (ust. 2). Zgodnie z treścią § 3 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. Uchwałę doręczono Wojewodzie w dniu 1 grudnia 2011 r., opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Województwa z 11 stycznia 2012 r. pod poz. 35. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej zwanej p.p.s.a., zaskarżył powyższą uchwałę z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący zarzucił organowi istotne naruszenie prawa tj. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149 poz. 887 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W ocenie skarżącego kwestia, której dotyczy zaskarżona uchwała winna być uregulowana przez Radę Miejską w drodze zmiany statutu jednostki tj. Ośrodka Pomocy Społecznej, nie zaś w uchwale podjętej w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych. Wojewoda wskazał, iż Rada Miejska nadała Ośrodkowi Pomocy Społecznej statut, w którego § 3 określiła zadania wynikające z ustaw, które ośrodek realizuje. Zdaniem skarżącego należy stwierdzić nieważność uchwały, na mocy której przekazano Ośrodkowi Pomocy Społecznej wykonywanie innych działań niż przewidziane w przyjętym statucie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała złożoną skargę za zasadną informując jednocześnie, iż w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę o zmianie uchwały nr XXXVIII/328/09 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie nadania Statutu Ośrodkowi Pomocy Społecznej uwzględniającą przedmiot skargi. W/w skarga ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 10 kwietnia 2012 r. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, nadal wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Organ wskazał, iż pomimo podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] marca 2012 r. nie została uchylona zaskarżona uchwała Nr XIX/140/2011 z dnia [...] listopada 2011 r., a ponadto w § 3 tej uchwały Rada postanowiła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2012 r. nadając uchwale atrybut aktu prawa miejscowego. Zatem po opublikowaniu uchwały w Dzienniku w dniu 11 stycznia 2012 r. uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Kontrola ta zgodnie z zasadą legalności sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a w zależności od jej wyniku Sąd stosuje jeden ze środków prawnych określonych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Koniecznym jest zatem odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której art. 91 ustawodawca wskazał naruszenia istotne lub nieistotne, nie definiując tych pojęć. W judykaturze i jurysprudencji przyjmuje się, iż istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził wystąpienie istotnego naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej Nr XIX/140/2011 z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyznaczenia Ośrodka Pomocy Społecznej do realizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Uchwała zaskarżona została przez Wojewodę w całości. Wojewoda składając skargę działał zgodnie przepisem szczególnym tj. art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w sytuacji jeżeli w myśl art. 91 cyt. ustawy w ciągu 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały organu gminy nie orzekł o stwierdzeniu nieważności w/w aktu prawnego, jest uprawniony do wniesienia na uchwałę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, celem poddania jej kontroli. Wniesienie skargi nie jest w tej sytuacji uzależnione od spełnienia przez skarżącego dodatkowych wymogów. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na jej podstawę prawną, w której przywołany został art. 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z treścią ust. 1 cytowanego przepisu pracę z rodziną organizuje gmina lub podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190. W przypadku gdy wyznaczonym na podstawie ust. 1 podmiotem jest ośrodek pomocy społecznej, w ośrodku można utworzyć zespół do spraw asysty rodzinnej (ust. 2). Praca z rodziną jest prowadzona w szczególności w formie: 1) konsultacji i poradnictwa specjalistycznego; 2) terapii i mediacji; 3) usług dla rodzin z dziećmi, w tym usług opiekuńczych i specjalistycznych; 4) pomocy prawnej szczególnie w zakresie prawa rodzinnego; 5) organizowania dla rodzin spotkań, mających na celu wymianę ich doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, zwanych dalej "grupami wsparcia" lub "grupami samopomocowymi" (ust. 3). Z kolei w myśl art. 190 cyt. ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego mogą zlecić realizację zadań, o których mowa m.in. w art. 10 ust. 1 : 1) organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej; 2) osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej. Zauważyć należy, iż ustawodawca zgodnie z art. 10 w zw. z art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pozostawił radzie gminy wybór co do pomiotu, który realizować ma zadanie pracy z rodziną. Jeżeli podmiotem realizującym w/w zadanie ma być ośrodek pomocy społecznej, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wówczas przyjąć należy, iż rada gminy nie powinna podejmować odrębnej uchwały, ale wpisać ośrodkowi nowe zadanie dokonując zmiany zapisów wcześniej uchwalonego statutu ośrodka pomocy społecznej. W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała Ośrodek Pomocy Społecznej jako obowiązany do realizacji zadań określonych ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Mając na uwadze treść cytowanych powyżej przepisów prawa Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w skardze, uznając iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, iż ośrodki pomocy społecznej zgodnie z przepisem art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stanowią jednostki organizacyjne gminy wykonujące zadania pomocy społecznej określone w/w ustawą. Ośrodki pomocy społecznej nie mają osobowości prawnej, posiadają status jednostek budżetowych. Ośrodki tworzone są na podstawie uchwały rady gminy, która nadaje im statut i przekazuje w zarząd określone mienie. Rada gminy bowiem zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych. Zatem także zmiana, bądź rozszerzenie zadań nastąpić winno poprzez zmianę statutu w/w jednostki w drodze podjęcia stosownej uchwały zmieniającej, a nie w drodze podjęcia odrębnej uchwały o wyznaczeniu ośrodka do realizacji konkretnego zadania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Rada Miejska nadała statut Ośrodkowi Pomocy Społecznej mocą uchwały nr XXXVIII/328/09 z dnia [...] marca 2009 r., w którego § 3 określiła zadania wynikające z ustaw, które ośrodek ten realizuje. Zatem w konsekwencji także rozszerzenie zakresu zadań o pracę z rodziną winno nastąpić w drodze zmiany statutu. Mając powyższe na względzie Sąd za konieczne uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z uwagi na to, iż treść przedmiotowej uchwały składa się z trzech paragrafów, za zasadne uznał Sąd uchylenie jej w całości, pozostawienie zaskarżonej uchwały w części w obrocie prawnym byłoby niemożliwe z funkcjonalnego punktu widzenia. Sąd zwraca uwagę, iż pomimo uwzględnienia skargi przez organ w odpowiedzi na skargę i w konsekwencji podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] marca 2012 r. zmieniającej uchwałę z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Pomocy Społecznej poprzez dodanie zapisu odwołującego się do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, skarga nie stała się bezprzedmiotowa. Zaskarżona uchwała bowiem nadal nie została przez organ uchylona i w obrocie prawnym funkcjonowały równolegle dwie uchwały z dnia [...] listopada 2011 r. i z [...] marca 2012 r., co tym bardziej przemawiało za orzeczeniem względem zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.