II SA/Go 314/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego postanawia: odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta, działając jako organ egzekucyjny, oddalił zarzuty "D" Sp. z o.o. z/s dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego (tytuły wykonawcze nr [...]). Zażalenie na to postanowienie wniósł zobowiązany "D" Sp. z o.o. z/s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i umorzyło postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Prezydent Miasta zarzucając naruszenie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 229 poz. 1954 ze zm. ) poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia wyegzekwowanej należności. Skarżący zarzucił także błędną wykładnię przepisu art. 40 d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19 poz. 115 ze zm.) poprzez przyjęcie, że aby nie doszło do przedawnienia opłaty dodatkowej za parkowanie wszelkie czynności związane z egzekucją należności, a także rozpoznaniem zarzutów zobowiązanego – zarówno wierzyciel jak i organ egzekucyjny winien dokonać do upływu pięcioletniego okresu przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, z powodu jej niedopuszczalności, ewentualnie o oddalenie skargi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, iż stroną postępowania nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej jak również postanowienia wydanego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za niedopuszczalną. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż sposób ukształtowania postępowania sądowoadministracyjnego wpływa na wyznaczenie kręgu podmiotów uprawnionych, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. Istota tego postępowania sprowadza się bowiem do przeprowadzenia sporu przed sądem przez dwa podmioty, tj. skarżącego, który zgłasza żądanie udzielenia ochrony prawnej oraz organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Oznacza to, że postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji (por.T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2005, str.212). W rozpatrywanej sprawie, Prezydent Miasta występuje w podwójnej roli, bowiem z jednej strony jest wierzycielem egzekwowanych należności, zaś z drugiej strony, jest organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie w pierwszej instancji. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego i orzekło o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W literaturze przeważa pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Organ ten nie może bowiem mieć legitymacji do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie przed sądem administracyjnym nie może być wykorzystywane do rozpoznawania sporów powstałych na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze administracji publicznej. Jeżeli zatem przepis prawa daje organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencje do orzekania w sprawie indywidualnej, to "pozostawanie w kontrowersji z organem odwoławczym" nie daje podstaw do uznania legitymacji organu samorządowego do wniesienia skargi do sądu (zob. Jan Paweł Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo nr 2 z 2006r., s. 20). W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Tutejszy Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) w której stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. postanowienie z dnia 28 kwietnia 2009 r. NSA sygn. akt II GSK 892/08). Powyższe uwagi odnieść należy odpowiednio do postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że gmina nie jest stroną postępowania egzekucyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w tym postępowaniu, choćby nawet miała w tym interes prawny, jeśli do wydania orzeczenia w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79). W doktrynie podkreśla się, iż wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego ( por. "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Zbigniew Leoński, dr Andrzej Skoczylas, Wydawnictwo C.H. Beck 2008, wyd. 4 ). Powyższe uwagi z kolei prowadzą także do wniosku, iż również prezydent miasta, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym orzekającym w I instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał skargę za niedopuszczalną i orzekł jak w sentencji.