II SA/Go 315/10

Dnia 28 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta oddalił zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego (tytuły wykonawcze nr [...] oraz [...]) wobec "D" Spółki z o.o. w przedmiocie opłat dodatkowych za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej opłaty. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył zobowiązany – Spółka "D", wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, uwzględniło zarzut przedawnienia w zakresie należności z tytułu opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania za rok 2004 i w tym zakresie umorzyło postępowanie egzekucyjne. W pozostałym zakresie Kolegium uznało zarzuty za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta. Z treści skargi wynika, że organ ten wniósł skargę występując w roli wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zarzucił naruszenie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz błędną wykładnię art. 40 d) ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podniosło, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie, dawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia, których nie przewidują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W konsekwencji Prezydent Miasta nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na powyższe postanowienie Kolegium. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł również podmiot zobowiązany - "D" Spółka z o.o.. Sprawa ta zostanie rozpoznana przez Sąd w oddzielnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę Prezydenta Miasta należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Struktura postępowania sądowoadministracyjnego została ukształtowana jako spór prowadzony przed sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Tak ukształtowana struktura tego postępowania determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień przysługujących w tej sprawie stronom postępowania, w tym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA w Warszawie z 18 lipca 2001 r., I SA 398/00, Lex nr 54728, wyrok NSA w Warszawie z 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94, Wokanda 1995 nr 8, poz. 33). Postępowanie to nie może więc zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2005, str. 212). Organy administracji publicznej nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Postępowanie przed sądem administracyjnym może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu (postanowienie WSA w Bydgoszczy z 19 czerwca 2008 r., I SA/Bd 354/08). W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego, np. prezydent miasta, wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony, ani żaden z pozostałych organów danej jednostki – gminy, do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, prezydent miasta nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której ten sam prezydent zajął procesowe stanowisko w formie decyzji lub postanowienia (podobnie wypowiedział się WSA w Szczecinie w postanowieniu z 12 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1214/05). W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja (czy inny akt administracyjny) dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia (postanowienie NSA w Warszawie z 2 grudnia 2005 r., I OSK 1209/05). W odniesieniu do niniejszej sprawy za aktualny należy również uznać pogląd sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r. nr 1, poz. 17), w myśl którego pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W konsekwencji Prezydent Miasta, który zajął stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów w procesowej formie postanowienia, nie ma zatem legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w tejże sprawie. Mając powyższe na uwadze, przedmiotową skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.