II SA/Go 321/25

Dnia 31 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na pismo Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącej A.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Uchwałą z dnia [...] marca 2025 r. nr IX/68/2025 Rada Miejska uznała za bezzasadną skargę A.M. na działalność Burmistrza w sprawie odmowy sprzedaży działki nr [...] o powierzchni 0,0111 ha, położonej w [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. A.M. zwróciła się do Wojewody o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Rady Miejskiej jako aktu podjętego z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Wojewoda poinformował wnioskodawczynię, iż nie stwierdził naruszenia prawa przy podjęciu w/w aktu, a także uchwały z tej samej daty nr IX/69/2025 w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wojewoda jako organ nadzoru nie posiadał uprawnień do weryfikowania stanowiska merytorycznego zajętego przez Radę, a jedynie ocenie poddano spełnienie wymogów formalnych wymaganych przy podejmowaniu uchwał w sprawie rozpatrzenia skargi. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał. Na powyższe pismo Wojewody A.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez; - nieuwzględnienie dokumentacji potwierdzającej wieloletnie posiadanie samoistne części działki nr [...] przez skarżącą i jej poprzedników prawnych, - brak weryfikacji twierdzenia Burmistrza o rzekomym "bezprawnym zajęciu" działki przez skarżącą, które zostało protokolarnie udokumentowane podczas posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w dniu [...] marca 2025 r., - pominięcie kluczowej okoliczności, jaką jest złożenie przez skarżącą wniosku o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr [...] do Sądu Rejonowego; b) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska Burmistrza, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek weryfikacji przedstawionych przez niego twierdzeń; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego i nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, które nie odnosi się do kluczowych argumentów podniesionych przez skarżącą, w tym w szczególności kwestii zasiedzenia oraz braku racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym; 2) prawa materialnego: a) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej nr IX/68/2025 nie narusza prawa w sposób istotny, podczas gdy została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych oraz bez rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego; b) art. 13 ust. 1 i art. 37 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej u.g.n.) poprzez ich niezastosowanie i akceptację dla utrzymywania przez Gminę niezagospodarowanej nieruchomości (działki nr [...]) bez uzasadnionego celu publicznego, co stanowi naruszenie zasady racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym; c) art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie skutków prawnych potencjalnego zasiedzenia części nieruchomości i ignorowanie faktu złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie zasiedzenia do Sądu Rejonowego; d) art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 18b ust. 1 u.s.g. poprzez zaakceptowanie wadliwego procesu rozpatrywania skargi przez Radę Miejską, która ograniczyła się do wysłuchania stanowiska Burmistrza, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości "zaskarżonej decyzji", Zobowiązanie Wojewody do ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr IX/68/2025, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisała spór z Gminą dotyczący kwestii własności działki nr [...], a także przedstawiła swoje stanowisko odnośnie zaistniałych w ocenie strony naruszeń przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa cywilnego, jakich w sprawie dopuścić miał się Burmistrz oraz Wojewoda. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż sprawa będąca jej przedmiotem nie mieści się w zamkniętym katalogu form działania administracji publicznej, podlegających kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Wojewody z dnia [...] kwietnia 2025 r., którym organ ten poinformował skarżącą o braku podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych w nim uchwał uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2025 r. Zaskarżone pismo Wojewody z dnia [...] kwietnia 2025 r. nie stanowi żadnej z wymienionych wyżej form działalności organów administracji publicznej, która mogłaby stanowić przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej zgodnie z katalogiem zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności pismo to nie stanowi ani rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w oparciu o przepis art. 91 u.s.g., ani też – jak upatruje tego skarżąca – decyzji administracyjnej czy postanowienia wydanych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłyby zostać objęte skargą do sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo jest wyłącznie informacją o tym, iż Wojewoda nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2025 r., a na takie pismo – nie zawierające żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego – skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż tryb "ogólnoskargowy" (uregulowany w art. 221 – 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei kwestie sporne między stronami, dotyczące własności działki nr [...] oraz ewentualnego zasiedzenia tego gruntu, należą do zakresu właściwości sądu powszechnego. Wobec powyższego, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji znajduje oparcie w treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.