II SA/Go 323/09

Dnia 15 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej jako: Kpa ), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej (rozbudowa budynku mieszkalnego - nadbudowa nad istniejącym garażem) na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) wskazał, iż po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w ww. budynku mieszkalnym, podczas przeprowadzonych z udziałem stron dnia [...] września 2008r. oględzin ustalono, że jeden z właścicieli – S.J. uzyskała na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. pozwolenie na rozbudowę tego budynku, polegającą na nadbudowie dwóch kondygnacji nad istniejącym garażem. W wyniku oględzin ustalono, iż nadbudowa nad istniejącym garażem, sprawdzona po obrysie, wykonana została zgodnie z projektem budowlanym. Stwierdzono natomiast, że zmianie uległo usytuowanie schodów prowadzących z ogrodu na taras na parterze, przy czym zmiana ta nie spowodowała przybliżenia do granicy działki sąsiedniej. Organ I instancji podniósł, że analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wskazuje, że odległość nadbudowy od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić 276 cm (147 cm + 129 cm). W toku oględzin ustalono zaś, że odległość ta wynosi 280 cm. Ponadto, w trakcie prowadzonych czynności ustalono, że inwestor wykonał dodatkowo otwory okienne w części parteru i pierwszego piętra oraz drzwi wejściowe z tarasu do aneksu kuchennego (na parterze). PINB stwierdził również, że ściana z otworami znajduje się w odległości 4,35 m od granicy działki. Organ zwrócił uwagę na treść § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Tym samym odległość ściany z otworami od działki sąsiedniej jest prawidłowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził dalej, że przedmiotowy obiekt budowlany zgodny jest z projektem zagospodarowania terenu oraz z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie wskazanym w art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na mocy tego przepisu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce wówczas, gdy dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę PINB uznał, że wykonane dodatkowo otwory okienne w części parteru i pierwszego piętra oraz drzwi wejściowe z tarasu do aneksu kuchennego na parterze budynku należy potraktować jako nieistotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazał równocześnie, że w związku ze zgłoszoną przez W. i J.N. uciążliwością spowodowaną wykonaniem dodatkowych okien i drzwi, ochrona praw sąsiedzkich winna być przede wszystkim dochodzona na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Zdaniem organu "tylko sąd powszechny w procesie cywilnym ma kompetencję do wyważenia sprzecznych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w oparciu o elastyczne zasady współżycia społecznego i kryterium przeciętnej miary oddziaływań w stosunkach miejscowych". Organ I instancji stwierdził, że wykonana nadbudowa jest zgodna z prawem, zaś postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Powyższe, zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, obligowało organ administracji publicznej do umorzenia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] lutego 2009r. W. i J.N. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucili organowi I instancji, iż niesłusznie zakwalifikował dokonane przez S.J. odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę jako nieistotne. Zdaniem odwołujących się nie jest nieistotnym odstępstwem wybicie dodatkowych otworów okiennych, wybicie drzwi wejściowych, wybicie - "bez pozwolenia, bez projektu, bez zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości" - drzwi balkonowych, jak i wybudowanie balkonów w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki. W ocenie W. i J.N., organ winien zobowiązać właścicieli nieruchomości do dostosowania wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Po rozpatrzeniu odwołania, WINB decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa rozbudowa została zrealizowana w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Organ II instancji podniósł, iż decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S.J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nadbudowa nad istniejącym garażem) na działce nr [...] posiada charakter decyzji ostatecznej. Na jej mocy S.J. nabyła określone tym orzeczeniem prawo do wykonania nadbudowy części garażowej ww. obiektu. Wskazał, iż z akt sprawy dodatkowo wynika, że dnia [...] września 2008r. złożone zostało w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zawiadomienie inwestorki o zakończeniu przedmiotowej rozbudowy. Zmiany wynikłe w trakcie rozbudowy, obejmujące wykonanie dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych oraz zmianę usytuowania schodów zewnętrznych z tarasu do ogrodu, zostały wskazane przez kierownika budowy w dołączonym do zawiadomienia inwestorski oświadczeniu z dnia [...] września 2008r. o "stwierdzeniu zdatności obiektu do użytkowania". WINB stwierdził, że wskazany przez kierownika budowy zakres zmian jest tożsamy z zakresem zmian ustalonym przez organ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2008r. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB - uznając, że inwestor spełnił wymagania, o których mowa w art. 57 ust.1-3 ustawy Prawo budowlane - nie wniósł w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Organ ten dnia [...] września 2008r. wydał zaświadczenie o zakończeniu rozbudowy. W ocenie organu odwoławczego za prawidłowe uznać należy umorzenie postępowania przez organ I instancji w sprawie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Jednakże – zdaniem WINB - wadliwe pozostawało uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji, powołującego się w decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] stycznia 2009r. na okoliczność, że roboty budowlane wykonane zostały z nieistotnym odstąpieniem od udzielonego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji, prawnie niedopuszczalnym było badanie zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami pozwolenia na budowę, jak też z projektem budowlanym, po dacie przyjęcia go do użytkowania. Kwestie dotyczące tego zakresu mogą bowiem stanowić – zdaniem organu odwoławczego - przedmiot oceny właściwego organu na etapie przyjmowania obiektu do użytkowania, to jest - odpowiednio do rodzaju obiektu i wynikającej z tego faktu procedury przyjęcia do użytkowania - przed upływem 21 dni od daty doręczenia przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy (art. 54 Prawa budowlanego), bądź przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy uznał, że w sytuacji przyjęcia zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2008 roku PINB podjął prawidłowe działania, dokonując w dniu [...] września 2008 roku czynności kontrolnych w odniesieniu do pozostającej w tym czasie w toku nadbudowy budynku mieszkalnego i w istniejącym stanie prawnym był uprawniony do oceny zgodności realizowanej budowy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz ustaleniami zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast po przyjęciu do użytkowania nadbudowy budynku – zdaniem WINB - ewentualnie występujące w tym obiekcie niezgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, podlegać musiałyby usunięciu w drodze nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych (rozdział 6 ustawy Prawo budowlane). Skoro w przyjętym do użytkowania po rozbudowie budynku nie występuje niezgodność z wymogami przepisów techniczno-budowlanych, to tym samym postępowanie wszczęte wnioskiem W. i J.N. z dnia [...] sierpnia 2008r. w sprawie zgodności z prawem tego obiektu jest bezprzedmiotowe. Ze względu na podnoszone przez W. i J.N. zarzuty, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu l instancji, że lokalizacja kwestionowanych otworów okiennych i drzwiowych spełnia wymogi § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podobnie jak organ I instancji, organ odwoławczy odnosząc się do zarzucanej uciążliwości wyjaśnił, że wszelkie roszczenia nie wynikające z naruszenia przepisów Prawa budowlanego, nie mogą być przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego, zaś rozstrzyganie sporów w tym zakresie możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. W konsekwencji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. W. i J.N. wnieśli skargę na wyżej wskazaną decyzję WINB w której zarzucili organowi II instancji: 1) naruszenie art. 105 § 1 Kpa - poprzez bezzasadne przyjęcie, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, 2) przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad jego prowadzenia tj. pominięcie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakazującego wstrzymanie robót budowlanych oraz bezzasadne doprowadzenie w trakcie prowadzonego postępowania do wydania zaświadczenia z dnia [...] września 2008r. o zakończeniu budowy i tym samym przyjęcie legalizacji wybudowanego obiektu niezgodnie z projektem technicznym i pozwoleniem na budowę, 3) naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane - poprzez bezzasadne ustalenie, iż zmiany wynikłe w trakcie rozbudowy, obejmujące wykonanie dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych oraz zmianę usytuowania schodów zewnętrznych z tarasu do ogrodu, są nieistotnym odstąpieniem w stosunku do projektu i że nie spowodowały naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w zakresie usytuowania budynków względem działki sąsiedniej, co skutkowało brakiem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wynikał z faktu, że wybudowanie drzwi, schodów oraz okien było niezgodne z pierwotnym obiektem, iż nie wyrażali oni zgody na wykonane zmiany i że powodują one u skarżących swoistą uciążliwość. Odnosząc się do przeprowadzonej dnia [...] września 2008r. wizji lokalnej, skarżący wskazali, iż zarówno na dzień wszczęcia postępowania, jak i na dzień tejże wizji nie był przeprowadzony odbiór rozbudowanego budynku. Skarżący wskazali, że S.J. uzyskała pozwolenie na rozbudowę budynku, polegającą na nadbudowie nad istniejącym garażem dwóch kondygnacji w 2002 roku. Podkreślili, że od końca 2002 roku rozbudowane części budynku były użytkowane. Zdaniem W. i J.N., PINB winien po przeprowadzeniu wizji wydać postanowienie zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie podejmując stosownych działań organ I instancji doprowadził do złożenia przez inwestora w dniu [...] września 2008r. zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i w konsekwencji do wydania przez ten organ dnia [...] września 2008r. zaświadczenia o zakończeniu rozbudowy. Skarżący podkreślili, że postępowanie wszczęte z ich wniosku umorzone zostało jako bezprzedmiotowe dopiero [...] stycznia 2009r. W ocenie skarżących działania PINB zostały celowo podjęte w interesie inwestora, aby umożliwić mu legalizację przeprowadzonej rozbudowy, niezgodnej z pozwoleniem na budowę. Strona skarżąca podniosła, iż budynek stanowiący jej własność i budynek inwestora są budynkami bliźniaczymi. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę skarżący wnieśli zastrzeżenia do planowanej rozbudowy, podnosząc, iż zasłoni ona dopływ światła w pokoju dziennym. Wyjaśnili, że po doręczeniu im decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2002r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.J. pozwolenia na rozbudowę, nie wnieśli odwołania, bowiem z projektu technicznego wynikało, iż rozbudowa ta nie będzie dla nich uciążliwa. Tymczasem inwestor wykonał tę rozbudowę, czyniąc istotne odstępstwa, na które - zdaniem W. i J.N. - powinien uzyskać, zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że poczynione zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa. Zdaniem strony, wybicie dodatkowych dwóch otworów okiennych, wybicie drzwi od strony granicy z budynkiem skarżących, jak również wybicie drzwi balkonowych z budynku głównego oraz wybudowanie balkonu w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki (280 cm) stanowi istotne odstępstwo, wymagające również zgody właściciela budynku sąsiedniego. Ponadto podniesiono, że usytuowanie przy granicy wejścia do budynków (w tym schodów) drzwi wejściowych do aneksu kuchennego i obok drzwi wejściowych do budynku głównego, stanowi dla strony szczególną uciążliwość, bowiem inwestor traktuje je jako wejście główne do budynku. Zaznaczyli również, że rozbudowany obiekt już o godz. 16 rzuca cień na budynek skarżących. W. i J.N. za nieuprawnione uznali twierdzenie organu nadzoru budowlanego, że roszczenia wynikające z naruszenia przepisów prawa budowlanego dotyczące zarzucanych uciążliwości należy rozpatrywać w drodze powództwa przed sądem cywilnym. Ich zdaniem uciążliwości powstałe przez przedmiotową rozbudowę zostały spowodowane przez organy administracji publicznej w drodze wydawanych przez nie decyzji, w związku z czym powinny być rozpatrywane przez organy administracji publicznej. Ponadto w skardze podniesiono, że przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na sposób korzystania z nieruchomości skarżących, co stanowi ingerencję w prawo własności, chronione przez art. 21 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o nakazanie organowi przeprowadzenia postępowania celem doprowadzenia rozbudowy budynku do zgodności z pozwoleniem na budowę, poprzez nakazanie likwidacji wybudowanych drzwi i okien, zejścia do ogrodu oraz nakazanie ich wybudowania zgodnie z pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub istotnych, mogących mieć wpływ na jego wynik, wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej powoływanej jako ppsa ). Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa ). W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. O ile jednak PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż prace budowlane na działce nr [...] związane z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego nad istniejącym garażem zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę, a dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają charakteru istotnego, to organ odwoławczy za okoliczność decydującą o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego uznał to, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji obiekt w postaci zrealizowanej nadbudowy został już "przyjęty do użytkowania" w związku z zawiadomieniem inwestora z dnia [...] września 2008 roku o zakończeniu budowy, niewniesieniem przez PINB od niego sprzeciwu o jakim mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- powoływanej jako: Prawo budowlane), o czym świadczy wydanie przez ten organ zaświadczenia z dnia [...] września 2008 roku o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...], na działce ewid. nr [...], z przeznaczeniem do przedłożenia w sądzie wieczystoksięgowym. W rozpoznawanej sprawie PINB wszczął postępowanie administracyjne mające na celu kontrolę zgodności prac budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w związku z zawiadomieniem skarżących dokonanym pismem z dnia [...] sierpnia 2008r., którym domagali się sprawdzenia ich zgodności z projektem budowlanym. W wyniku dokonanych w dniu [...] września 2008 roku czynności kontrolnych PINB ustalił przede wszystkim, iż inwestorka S.J. dysponuje ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego jest ustalenie, że roboty budowlane są prowadzone lub zostały już faktycznie wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę (w tym w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego) bądź w przepisach prawa. Wprawdzie organy obu instancji nie wskazały materialnoprawnej podstawy, w oparciu o którą dokonały oceny robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, to ze względu na motywy wynikające z uzasadnień ich decyzji nie budzi wątpliwości, iż sprawę wykonanych robót rozpatrywały na gruncie przesłanek z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego. Trybowi z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego podlegają m.in. roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W takim przypadku organ postanowieniem, o treści wskazanej w ust. 2 i 3, wstrzymuje ich wykonywanie. Zważywszy na treść przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, brak podstaw prawnych do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych jeżeli zostały one już wykonane (faktycznie) w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. z istotnym odstępstwem. W tym miejscu wskazania wymaga również, iż przyczyną wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz dalszych działań organów nadzoru budowlanego (art. 51 Prawa budowlanego) nie może być ewentualna wadliwość pozwolenia na budowę, a w szczególności jego sprzeczność z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Kwestie te pozostają bowiem w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych (starosty udzielającego pozwolenia na budowę). Zatem zastosowanie w dalszej kolejności trybu wynikającego z przepisów art. 51 do których odsyła ust. 7 (w przypadku robót już wykonanych) uzależnione jest więc od ustaleń faktycznych organu nadzoru, stanowiących podstawę do oceny czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź w przepisach. Ustalenie, że roboty budowlane prowadzone są lub wykonane zostały bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, projektu architektoniczno-budowlanego powoduje, iż organ nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nie ma podstaw prawnych do merytorycznego działania i prowadzi do obowiązku umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do brzmienia art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie uznał (a w tym zakresie również organ odwoławczy podzielił jego pogląd), że zrealizowana w ramach udzielonego pozwolenia na budowę nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nad istniejącym garażem, została wykonana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie mają charakteru istotnego i nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jeśli dane odstąpienie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Inne odstąpienie od projektu budowlanego nie jest odstąpieniem istotnym w świetle prawa budowlanego, jest dopuszczalne, a tym samym jego dokonanie nie wymaga ingerencji organu nadzoru budowlanego, jeżeli nie narusza przepisów techniczno-budowlanych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Trafne pozostaje stanowisko organów, iż wykonanie – nieprzewidzianych w projekcie - dwóch otworów okiennych na parterze i I piętrze części dobudowanej stanowi nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, bowiem nie mieści się w zakresie odstępstw istotnych z art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego. Niekwestionowana okoliczność, iż ściana boczna nadbudowy w której te otwory okienne zostały wykonane, usytuowana jest w odległości ponad 4 m od granicy działki od strony ul. [...], przesądza o zgodności ich usytuowania z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Również zmiana usytuowania schodów z tarasu do ogrodu polegająca na wykonaniu ich wzdłuż ściany części dobudowanej, nie powodując ich przybliżenia do granicy z działką skarżących nr [...] w stosunku do usytuowania wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, nie stanowi odstąpienia istotnego. Poruszana w skardze kwestia wybicia drzwi balkonowych z budynku głównego na tarasy (balkony) oraz wybudowanie balkonów w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z działką skarżących (280 cm) nie stanowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ze znajdującego się w aktach projektu architektoniczno - budowlanego (rys. nr 8 – elewacja tylna) zatwierdzonego pozwoleniem na budowę wydanym inwestorce wynika bowiem, iż projekt budowlany przewidywał wykonanie drzwi balkonowych na tarasy (balkony) na poziomie parteru i I piętra. W ocenie Sądu prawidłowe pozostaje też stanowisko organów, iż nie stanowi istotnego odstępstwa wykonanie na poziomie parteru drzwi wejściowych z części dobudowanej na taras. Wprawdzie zwrócone są one w kierunku granicy z działką skarżących, ale ściana w której je wybito znajduje się w odległości 435 cm od granicy z tą działką, co pozostaje w zgodzie z powołanym już § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Z kolei ustalenia oględzin z dnia [...] września 2008 roku wskazują, iż tarasy (czy jak je określają skarżący - balkony) usytuowane zostały w odległości 280 cm od granicy z działką skarżących w sytuacji gdy z projektu budowlanego (rys. nr 4) wynika, iż odległość ta powinna wynosić 276 cm (147 cm + 129 cm). W związku z tym ponownie wskazania wymaga, co wzmiankowano już uprzednio, iż organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności prowadzonych bądź wykonanych już robót budowlanych związane są decyzją o pozwoleniu na budowę. To właśnie ta decyzja wyznacza zakres uprawnień i obowiązków inwestora w procesie realizacji inwestycji i to sposób wykonania praw i obowiązków w niej ukształtowanych jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w toku postępowania sprawdzającego legalność robót budowlanych. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu jedynie weryfikację tego czy prowadzone bądź już wykonane prace budowlane są zgodne z tym pozwoleniem. Pozwolenie na budowę wydane zostało wydane przez organ właściwy, korzysta z waloru ostateczności i może być wzruszone jedynie w wyniku jednego z postępowań o nadzwyczajnym charakterze (stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania). Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności prowadzonych bądź wykonanych robót budowlanych jest związany jego ustaleniami. (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2007r. w sprawie II SA/Łd 1047/06). W świetle powyższych wywodów uznać należało, iż uprawnione było stanowisko organu I instancji, iż wykonanie przez inwestorkę robót budowlanych z odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę, które nie miały charakteru istotnego i nie naruszały przepisów techniczno budowlanych nie dawało organowi nadzoru podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy i uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu nie można natomiast uznać za trafny poglądu organu II instancji, który - podzielając w powyższym zakresie stanowisko organu I instancji - uznał, iż umorzenie było zasadne, ale ze względu na "przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania" w wyniku dokonanego przez inwestorkę zawiadomienia o zakończeniu budowy, co pozbawiło organ nadzoru możliwości oceny charakteru dokonanych odstępstw. W związku z tym wskazać należy , iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a tym bardziej uproszczone postępowanie, w którym inwestor składa zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) nie może prowadzić do sankcjonowania samowolnych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, które jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, organ dokonuje sprawdzenia również w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor obowiązany jest dołączyć w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia, kopie rysunków z naniesionymi zmianami zatwierdzonego projektu budowlanego, a w razie potrzeby także uzupełniające opisy (art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego). Trzeba podkreślić, że obowiązek ten dotyczy mało istotnych odstępstw, istotne bowiem odstąpienie od pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku mało istotnych odstępstw oświadczenie kierownika budowy o zgodności powinno być potwierdzone właściwą adnotacją przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego (jeśli został ustanowiony). W świetle przepisów Prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która jak każda decyzja korzysta z domniemania legalności i prawidłowości dopóki nie zostanie podważona. Stosownie do art. 16 Kpa jedynie decyzja ostateczna korzysta z domniemania mocy obowiązującej. Natomiast brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą istotne odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę. W przepisach Prawa budowlanego ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ nadzoru wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz do nałożenia przez ten organ w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Po 444/2007). Tym samym więc zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stanowisko zajęte przez organ odwoławczy nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w postaci zasadnego umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. W świetle poczynionych wywodów za bezzasadne należało uznać zatem należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 105 § 1 Kpa, art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego. Zaakcentowania też wymaga, iż wbrew wywodom skarżących przepisy prawa nie uzależniają możliwości prowadzenia prac budowlanych polegających na rozbudowie czy nadbudowie od zgody właścicieli działki sąsiedniej. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organów nadzoru, iż roszczenia nie wynikające z naruszenia przepisów Prawa budowlanego, oparte na twierdzeniu o występujących uciążliwościach "sąsiedzkich" w korzystaniu z działki na jakie wskazują skarżący powinny być dochodzone w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Wskazać też należy, iż skarżący, decydując się na inwestycję w postaci domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, powinni mieć świadomość jej specyfiki i spowodowanych nią swoistych "uciążliwości sąsiedzkich" o większym natężeniu niż w przypadku wolnostojącego domu jednorodzinnego. Natomiast kwestie gabarytów nadbudowy, jej usytuowania, ilości kondygnacji, ograniczenia - w wyniku zabudowy na działce sąsiedniej - ich prawa własności chronionego konstytucyjnie, wpływu na nasłonecznienie ich działki czy zgodności samego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi skarżący powinni byli podnosić na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i o wydanie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 151 ppsa, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Zważywszy na wynik sporu (oddalenie skargi) brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania sądowego. Stosownie bowiem do przepisu art. 199 ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem jest art. 200 ppsa, dający podstawy do zasądzenia skarżącym zwrotu poniesionych kosztów sądowych wyłącznie w przypadku uwzględnienia ich skargi.