II SA/Go 324/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r., nr XXVIII/369/2013 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. W dniu 30 stycznia 2013 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), podjęła uchwałę Nr XXVIII/369/2013 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod poz. 426. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę, w części dotyczącej: - § 17 ust. 1 stanowiącego, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/20 uprawnionych zgodnie z paragrafem 10 ust. 2 mieszkańców Sołectwa; - § 17 ust. 2 stanowiącego, że o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganej obecności liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu, po odczekaniu 15 minut; - § 20 ust. 4 stanowiącego, że przepisy o trybie wyboru członka Rady Sołeckiej stosuje się odpowiednio; - § 20 ust. 5 zd. 2 stanowiącego, iż przepisy o trybie wyboru Sołtysa stosuje się odpowiednio. Skarżący zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 1 i 2 tej uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej, pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także poprzez odesłanie w § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zd. 2 uchwały do wskazanych powyższej przepisów § 17 ust. 1 i 2 w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełniania składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania lub rezygnacji odpowiednio sołtysa lub członka rady. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej: § 17 ust. 1 i 2, § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zd. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1) uwzględnienie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2) oddalenie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zd. 2 zaskarżonej uchwały. W ocenie organu regulacja statutowa dotycząca wymogu kworum co najmniej 1/20 uprawnionych mieszkańców dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, w żadnym stopniu i w niczym nie ograniczała ani też nie umniejszała praw wyborczych mieszkańców. Tym bardziej, iż zgodnie z § 17 ust. 2 Statutu, po 15 minutach odbywały się wybory bez względu na liczbę obecnych na zebraniu wyborczym. Niemniej jednak, mając na uwadze aktualną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, organ podzielił argumentację skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 i 2 Statutu sołectwa, uznając w tym zakresie skargę za zasadną. Natomiast za nieuzasadnione uznał organ żądanie skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zd. 2 Statutu sołectwa. Organ zauważył, iż treść tych przepisów wskazuje, że w sytuacjach określonych w § 20 ust. 1, a więc w przypadku wygaszenia mandatu, w przypadku śmierci, odwołania lub rezygnacji z mandatu, do wyborów uzupełniających należy odpowiednio stosować przepisy zawarte w całym Rozdziale 4 od § 16 do § 19, a nie tylko w zakresie § 17 ust. 1 i 2 statutu. Zdaniem organu zapisy § 20 ust. 4 i ust. 5 zd. 2 nie kolidują i nie naruszają treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., wskazując, iż wbrew zarzutom skarżącego przepis § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zd. 2 nie odwołuje się do zasad wyborczych określonych w § 17 ust. 1 i 2, lecz do całego Rozdziału 4 zaskarżonej uchwały, według którego postanowień należy dokonywać uzupełniających wyborów organów jednostki pomocniczej. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. Prokurator podtrzymał skargę cofając ją jednak w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 20 ust. 4 i ust. 5 zd. 2 zaskarżonej uchwały i wnosząc w tej części o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi stosownie do art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.). W myśl tego przepisu jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r., nr XXVIII/369/2013 w sprawie statutu Sołectwa [...]. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona wydana na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z powyższych przepisów określa kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy, drugi zaś stanowi, iż regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutu sołectwu powoduje, iż kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Obligatoryjną treść statutu precyzuje art. 35 ust. 3 u.s.g. Mowa w nim, iż statut określa w szczególności: (1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; (2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; (3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; (4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz (5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powyższe kwestie stanowią obligatoryjne elementy statutu. Ich brak powoduje, iż statut jest wydany z rażącym naruszeniem prawa (por. B. Jaworska - Dębska /w/ P. Chmielnicki, U.s.g. Komentarz, Warszawa 2013, LEX/el., t. 3 i 3a do art. 35). Ustawa określa jednocześnie fakultatywne elementy statutu przewidując możliwość powołania jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.). Nie określa jednak zamkniętego katalogu spraw, które mogą być objęte statutem. Wynika to z użycia w art. 35 ust. 3 u.s.g. wyrażenia "w szczególności" wskazującego na odstąpienie przez ustawodawcę od zasady numerus clausus przy konstrukcji kompetencji uchwałodawczej rady gminy. A zatem organ stanowiący gminy ma prawo uwzględnić w statucie również kwestie niewymienione w ustawie. Z zastrzeżeniem wszakże, iż muszą one mieścić się w ogólnym przedmiocie regulacji oddelegowanym do kompetencji prawodawcy lokalnego, czyli dotyczyć "organizacji i zasad działania jednostki pomocniczej gminy" (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, oraz przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Tym samym akty prawa miejscowego, wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii niedelegowanych prawodawcy lokalnemu ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Zestawiając treść § 17 ust. 1 i 2 Statutu dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację prokuratorowi o sprzeczności obu przepisów. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało § 17 ust. 1 Statutu, w którym określono, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/20 mieszkańców sołectwa. W tych okolicznościach wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r.,II SA 2112/01, LEX nr 81971, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. II SA/Ol 1446/16, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 17 ust. 2 Statutu, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 17 ust. 1 Statutu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Nie sposób natomiast uznać, iż powyższe przepisy Statutu pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., gdyż przepis ten nie odnosi się do kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady, a jedynie określa, iż organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys; działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Natomiast w pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie (pkt II wyroku), a to wobec cofnięcia w tej części skargi przez Prokuratora na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. Sąd był związany tym cofnięciem stosownie do art. 60 zd. 2 p.p.s.a. Nie znalazł bowiem podstaw do uznania tej czynności procesowej za niedopuszczalną w świetle art. 60 zd. 3 p.p.s.a., podzielając w tym zakresie argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.