II SA/Go 324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2017 r., Nr XXXVI.195.2017 w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 18 ust. 1 zdanie 2, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 21 ust. 2 oraz § 27 ust. 1 i 10 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. 1. Uchwałą z 30 października 2017 r., nr XXXVI.195.2017 Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 18 ust. 1 oraz § 19 ust. 1 i 3 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie – kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej; - art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 19 ust. 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego poprzez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 20% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 27 ust. 1, 6, 7, 8, 9, 10 oraz § 28 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie – kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1, § 19 ust. 1,2 i 3, § 27 ust. 1, 6, 7, 8, 9, i 10, § 28 oraz § 30 ust. 1. 2. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie § 18 ust. 1 zd. 2, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 27 ust. 1 i 10. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odnośnie pozostałego zakresu skargi wskazał, iż brak jest podstaw do jego uwzględnienia, gdyż w pozostałych zaskarżonych przepisach użyto jedynie zwrotu ,,zebranie" (a nie ,,zebranie wiejskie") lub jak w § 27 ust. 7 i 9 wskazując jaką większością głosów następuje odwołanie i w jakim trybie jest przeprowadzane. 3. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę Prokuratora Rejonowego i zmodyfikował zakres zaskarżenia w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: rozdział 6 ,,Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania i wybory uzupełniające" (§ 18 do 32) zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej zmodyfikował dotychczasowe stanowisko w zakresie zaskarżenia przedmiotowej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1 zdanie 2, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 21 ust. 2 oraz § 27 ust. 1 i 10 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Prokurator cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 5. Podstawę prawną kontrolowanej przez sąd uchwały stanowił m.in. art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się zapisów zaskarżonej uchwały przyznających zebraniu wiejskiemu kompetencję w zakresie wybierania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki tutejszego sądu w wielu podobnych sprawach w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 6. Sąd podzielił także zarzut skargi odnoszący się do § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i ponieważ nie zastrzega on żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum. Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie (pkt II wyroku) Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, które było w pełni dopuszczalne (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a)