II SA/Go 331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją [...] Burmistrz S., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm. ), art. 104 k.p.a., oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego B. koło S. i części obrębu 1 miasta S. (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 17, póz. 409), w związku ze zbyciem nieruchomości ustalił dla T. W. i Z. W.a opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka nr [...], położona w obrębie B. koło S.) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie 28.869 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że Rada Miejska w S. wymienioną wyżej uchwałą ustaliła, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 30% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przed uchwaleniem planu działka nr [...] (w wyniku podziału powstała działka nr [...]) oznaczona była jako grunt rolny, a w wyniku uchwalenia planu działka nr [...] oznaczona została jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej z dopuszczeniem funkcji usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej. Przedmiotowy plan obowiązuje od 17 kwietnia 2006 r., a jego uchwalenie zmieniło przeznaczenie nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że po wejściu w życie planu miejscowego strony w dniu 15 czerwca 2007 r. zbyły działkę oznaczoną nr. [...]. Po wszczęciu z urzędu postępowania, rzeczoznawca majątkowy ustalił wzrost wartości nieruchomości będący różnicą pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia terenu jako rolny. Wartość nieruchomości po uchwaleniu planu została określona na kwotę 103.700 zł, z kolei wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu na 7.470 zł. Różnica wartości wyniosła więc 96.230 zł i wobec tego 30% ww. różnicy dało kwotę 28.869 zł. Zdaniem organu l instancji umowa darowizny jest formą zbycia nieruchomości i nastąpiła w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się na przepis art. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powinno być art. 4 pkt 3b), według którego zbywanie albo nabywanie nieruchomości to dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste oraz na zmianę brzmienia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. ( Dz. U. Nr 141, póz. 1492 ), gdzie zmieniono sprzedaż na zbycie nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. W. i Z. W., wnosząc o uchylenie decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu odwołania zarzucili, że w ich ocenie ww. przepis odnosi się wyłącznie do czynności zbycia nieruchomości tj. przewiduje, że opłatą powinny być objęte tylko grunty zbyte pod tytułem odpłatnym, na co wskazuje uchwała NSA z 30 października 2000 r. OPK 16/00, gdzie Sąd wyraził pogląd, że jednorazowej opłaty nie można pobrać w przypadku dokonania darowizny, a twierdzenie to popiera także część przedstawicieli doktryny. Strony podały, że interpretacja funkcjonalna art. 36 ustawy prowadzi do wniosku, że dokonana na rzecz córki darowizna nie jest objęta obowiązkiem uiszczenia opłaty planistycznej, a zastosowanie tego przepisu odnosi się wyłącznie do przypadków zbycia nieruchomości o charakterze pieniężnym, bo tylko wtedy właściciel nieruchomości uzyskuje wzbogacenie finansowe i wymierne korzyści z dokonanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto odwołujący się stwierdzili, iż obciążenie ich opłatą jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, bowiem celem darowizny było powiększenie gospodarstwa rolnego męża córki i ani odwołujący, ani obdarowana nie mieli zamiaru korzystać ze zmiany przeznaczenia gruntu. Skarżący nie mają z czego ponieść opłaty, gdyż znajdują się w trudnej sytuacji finansowej - choroba Z. W.a oraz renta strukturalna w wysokości 1553,40 zł i renta chorobowa 656,08 zł. Skoro pojęcie zbycia gruntu nie zostało wyjaśnione w ustawowym słowniczku, to należy temu pojęciu nadawać znaczenie słownikowe albo znaczenie potoczne, gdzie zbycie odnosi się wyłącznie do sprzedaży. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. póz. 1591, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 79., póz. 856; ze zm. ) z uwzględnieniem art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm.), art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603, ze zm.), § 17 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego B. koło S. i części obrębu 1 miasta S. (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 17, póz. 409) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pobranie jednorazowej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, a z treści art. 37 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą) wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, ustala się na dzień jej sprzedaży. Zgodnie z § 17 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego B. koło S. i części obrębu 1 miasta S., Rada Miejska w S. ustaliła, stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 30% stawkę służącą naliczeniu opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości objętej planem. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył definicję zbywania i nabywania zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, iż podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy jest operat szacunkowy, który w przedmiotowej sprawie został sporządzony 26 listopada 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S.C.. Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbycie nieruchomości to dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości, jak wynika z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie ogranicza zbycia tylko do odpłatnych czynności prawnych, jak uważają odwołujący. Zdaniem organu stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r. OPK 16/00 ONSA 2001/2/64 na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest nieaktualne w obecnym stanie prawnym, bowiem z dniem 22 września 2004 r., ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, póz. 1492) dokonano zmiany brzmienia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamiast sprzedaży nieruchomości wprowadzono pojęcie zbycia nieruchomości. Tą samą ustawą zmieniającą, w art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano cytowany wyżej pkt 3b, zawierający definicję zbywania i nabywania nieruchomości. Ustawodawca nie rozróżnia zbycia, odpłatnego i zbycia nieodpłatnego. Pojęcie zbycia jest zdefiniowane w przepisach prawa, przy czym definicja legalna nie musi znajdować się w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro jest zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tak więc posługiwanie się potocznym, czy słownikowym znaczeniem tego pojęcia jest w obowiązującym stanie prawnym nieuprawnione. Ponadto dodano, iż w świetle obowiązujących przepisów także sytuacja materialna, jak i zdrowotna stron postępowania nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Teresa W. i Z. W. wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonym rozstrzygnięciom naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza.: - art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykład nie. Skarżący ponadto powołali się na argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu l instancji podnosząc, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, co w konsekwencji stanowi, że użyty przez ustawodawcę termin zbycie nieruchomości nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy, może polegać na błędnej wykładni, czyli wadliwej interpretacji treści normy prawnej, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji). Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, zatem polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Nieprawidłowe odczytanie treści normy prawnej może być także wynikiem niezrozumienia bądź nieprawidłowego zrozumienia intencji ustawodawcy. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że rozstrzygnięcia obu organów zapadły z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, ze zm.) - zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu organ podał, że Rada Miejska w S. wymienioną wyżej uchwałą ustaliła, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 30% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że T. W. i Z. W. darowali nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni 4280 m2, położona w obrębie B. koło S. swojej córce A. L.. Nie budzi także wątpliwości to, że przedmiotowa działka jest objęta uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego B. koło S. i części obrębu 1 miasta S. (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 17, póz. 409). Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, iż przed uchwaleniem planu przedmiotowa działka oznaczona była jako grunt rolny, a w wyniku uchwalenia planu działka oznaczona została jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej z dopuszczeniem funkcji usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej. Przedmiotowy plan zmienił więc przeznaczenie nieruchomości. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w Uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/00, opubl. ONSA 2001/2/64), a tym samym ze stanowiskiem skarżących, iż nie pobiera się jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej, w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Wprawdzie powyższa uchwała zapadła na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz., 139, ze zm.) to zachowuje pełną aktualność w okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, że takie same jest brzmienie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. oraz art. 36 ust. 3 wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Błędnie organy rozpoznające niniejszą sprawę w postępowaniu administracyjnym przyjęły, iż na dzień wydawania ww. uchwały art. 36 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z 1994 roku przepis ten zawierał pojęcie "sprzedaży", a nie "zbycia". W dacie wydawania omawianej uchwały przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku stanowił "jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Z kolei obecnie ten przepis brzmi "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości" (art. 36 ust. 4 ustawy). W obu przypadkach mamy do czynienia z pojęciem "zbycia" i dlatego nie ma racji organ twierdząc, że pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w przedmiotowej uchwale stracił na znaczeniu bowiem treść przepisów określających obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej zmieniła się. Pojęcie "sprzedaży" pojawiło się w pierwotnym tekście ustawy z 2003 roku i zostało zmienione na "zbycie" po nowelizacji z dnia 22 września 2004 roku. W uchwale tej czytamy, iż "analizując instytucję tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, nie można tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. (...) Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa, nie dochodzi. Co prawda, również w takim wypadku właściciel bądź użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa (własności, użytkowania wieczystego), i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Nieodpłatność ta oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskanie korzyści), to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości (właściciela bądź użytkownika wieczystego) opłatą na rzecz gminy". Z kolei sięganie po definicję "zbywania" do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, póz. 2603, ze zm.) również jest błędem, brak jest bowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłania do tego aktu prawnego, a zamieszczona tam definicja zbywania (art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest użyta na potrzeby tej ustawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 36 ust. 4 ustawy, stanowiącego podstawę ich rozstrzygnięć poprzez przyjęcie, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "zbywa" obejmuje również darowiznę nieruchomości. W konsekwencji naruszenia przepisów, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.