II SA/Go 335/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. P. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką L. S. W toku postępowania, na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż L. S. jest wdową, osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność istnieje od [...] grudnia 2014 r. (gdy miała ukończone [...] lata), a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2023 r. (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r.). Wnioskodawca P. S. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, mieszka wspólnie z matką, do [...] sierpnia 2004 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, przy czym jak wynika z przedłożonych dokumentów, to była to jego ostatnia forma zatrudnienia, nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej od 2020 r. z powodu sprawowania opieki nad matką, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] marca 2017 r. Sprawowanie przez wnioskodawcę opieki nad matką polega na nadzorowaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, pilnowaniu by zostały skonsumowane, przygotowaniu i podawaniu lekarstw, utrzymywaniu higieny osobistej, nadzorowaniu zakupów, połączeń telefonicznych, asystowaniu podczas poruszania się poza domem, towarzyszeniu podczas spacerów, załatwianiu spraw urzędowych. A. S. – drugi syn L. S. – mieszka w [...], ze względu na miejsce zamieszkania, charakter pracy i opieki nad swoją teściową scedował opiekę nad matką na brata. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie przyznania P. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką L. S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż jak wynika ze złożonego przez wnioskodawcę w oświadczenia, nie zrezygnował on z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, a jedynie nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej od 2020 r. z tego powodu. Ostatnie jego zatrudnienie (własna działalność gospodarcza) ustało w 2004 r. Zatem w ocenie organu w sytuacji wnioskodawcy nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. Celem i założeniem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata za niemożność wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Osoby ubiegające się o to świadczenie muszą te założenia spełnić. Nadto, jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zatem z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność L. S. powstała, gdy miała ukończone 74 lata, nie ma podstaw do przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po wniesieniu przez wnioskodawcę odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wyjaśniło Kolegium w uzasadnieniu, z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w stanie prawnym obowiązującym od [...] stycznia 2024 r. – świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom – jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z akt sprawy, L. S. jest osobą dorosłą, zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z akt sprawy nie wynika aby przed zmianą przepisów u.ś.r., tj. do 31 grudnia 2023 r. stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów L. S., w związku ze swoim stanem zdrowia, może ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia wspierającego. Na powyższą decyzję P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., poprzez uznanie, że niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. - art. 17 ust, 1b u.ś.r. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. , sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b tej ustawy za niezgodny z Konstytucją RP poprzez uznanie, że brak podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek powstania niepełnosprawności mamy skarżącego, tj. 74 lata, - art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 63 ust. 17 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te nakazują stosowanie u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. w stosunku do osób, które nabyły prawo do świadczeń przed tą datą, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu ewentualnych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż z akt sprawy nie wynika, by przed zmianą przepisów u.ś.r., tj. do 31 grudnia 2023 r. stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach. Skarżący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w dniu [...] marca 2024 r., a zatem już w trakcie obowiązywania nowych przepisów dotyczących zasad i warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, iż skarżący na dzień 31 grudnia 2023 r. spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie może być brana pod uwagę, bowiem o świadczenie to na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. mogły ubiegać się osoby, które złożą wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do tej właśnie daty, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, natomiast skarżący w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Na wstępie wskazania wymaga, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r. uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została powyższym wyrokiem stwierdzona (por. m.in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, orzeczenia.nsa.gov.pl, przy czym jest to pogląd powszechnie akceptowany i nie budzący wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten również aprobuje. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w przeciwieństwie do decyzji organu I instancji, z treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż to nie treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny zakresie zadecydowała o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium zdecydowała o tym treść innego przepisu, a mianowicie art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Co do zasady Kolegium słusznie wywiodło w zaskarżonej decyzji, iż o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decyduje spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednakże – czego organy nie uzględniły w wydanych decyzjach – w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje także przepis art. 24 ust. 2a tej ustawy, w myśl którego jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności L. S. zostało wydane dnia [...] grudnia 2023 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji dnia [...] marca 2024 r. Nadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze również treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429, dalej u.ś.w.), w myśl którego w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tak sformułowanych przez ustawodawcę przepisów przejściowych uznać należało, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz z art. 24 ust. 2, z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., ponieważ wniosek został złożony dnia [...] marca 2024 r., a więc przed upływem 3 miesięcy od daty wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego. W konsekwencji przyjąć należy, iż z uwagi na spełnienie warunku wynikającego z art. 24 ust. 2a u.ś.r. prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego powstało nie później niż od miesiąca grudnia 2023 r. (a więc przed dniem 31 grudnia 2023 r.) wobec czego z mocy art. 63 ust. 1 u.ś.w. w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych "w brzmieniu dotychczasowym", tzn. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r., a nie jak przyjęło Kolegium, w wersji obowiązującej od tej daty. Nawiązując jeszcze do zawartego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowania "prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności" należy zwrócić uwagę, iż wprawdzie z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności L. S. ani z akt administracyjnych sprawy nie wynika, kiedy złożony został wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki skarżącego, jednakże oczywistym jest, iż skoro orzeczenie to zostało wydane w dniu [...] grudnia 2023 r., to wniosek ten został złożony nie później niż w grudniu 2023 r. (choć mógł zostać złożony wcześniej, wobec czego okoliczność ta będzie wymagała zbadania w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym). Stąd też właśnie uprawniony jest powyższy wniosek, iż prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego powstało nie później niż od miesiąca grudnia 2023 r. Podkreślenia wymaga nadto, że art. 63 ust. 1 u.ś.w. jednoznacznie uzależnia zastosowanie przepisów dotychczasowych od powstania prawa, a nie jego stwierdzenia w deklaratywnej decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku, a deklaratywna decyzja jedynie potwierdza ich istnienie (albo wyklucza) w danym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2024 r., IV SA/Po 190/24). Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustali, iż zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę spełniał przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również do 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały inne przesłanki warunkujące powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących do tej daty, wówczas przyjąć należy, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 sierpnia 2024 r., IV SA/Po 531/24). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarte zostało również stwierdzenie, iż jak wynika ze złożonego przez skarżącego oświadczenia, nie zrezygnował on z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, a jedynie nie podejmuje zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej, przy czym jego ostatnie zatrudnienie w postaci własnej działalności gospodarczej miało miejsce w 2004 r. – wobec czego w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, iż dla zaistnienia powyższego związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. irrelewantnym pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wynika z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w zakresie samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Opisywana regulacja nie wymaga bowiem, by strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z u.ś.r. (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, by nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontynuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., I OSK 2417/23). Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne jest bowiem, aby w tym dniu skarżący spełniał ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., I OSK 2477/23). W konsekwencji powyższych rozważań uznać należało, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego polegającym na niezastosowaniu art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz art. 63 ust. 1 u.ś.w., a także wadliwym zastosowaniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1h stycznia 2024 r., zamiast w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie związany zawartą w niniejszym uzasadnieniu wykładnią wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) i rozpozna wniosek skarżącego w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (z uwagi na treść art. 24 ust. 2a tej ustawy oraz art. 63 ust. 1 u.ś.w.), jak również z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, na skutek czego nie jest dopuszczalne oparcie na tej podstawie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, jak już wcześniej wskazano, wymagane będzie ustalenie daty, w której złożony został wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki skarżącego (art. 24 ust. 2a u.ś.r.).