II SA/Go 336/09

Dnia 15 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] stycznia 2009r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wydał w oparciu o art. 7 pkt 5, art. 39 ust, 1 i ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), zwanej dalej: u.p.s i § 1 pkt 1 litera "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, decyzję nr [...], którą odmówił przyznania D.B. zasiłku celowego na: 1) odnowienie mieszkania oraz przeprowadzenie generalnego remontu w kwocie 6.000 zł, w tym wynajęcie firmy remontowej, 2) wyposażenie mieszkania w sprzęt AGD, odkurzacz, urządzenia do przygotowywania posiłków, garnki nowej generacji, czajnik bezprzewodowy, karnisze, firany, zasłony, żarówki energooszczędne, pralkę automatyczną, 3) zakup nowoczesnym mediów, zdobyczy współczesnej techniki: telewizor cyfrowy, wideo, komputer z osprzętem i dostępem do Internetu, odtwarzacz kompaktowy, płyty CD, DVD, telefon komórkowy, 4) doposażenie wszystkich pomieszczeń w mieszkaniu (umeblowanie) zgodnie z ich specyfiką, 5) wymianę zlewozmywaka i wykonanie szafki w kwocie minimum 600 zł, 6) czyszczenie dywanów, tapicerki, 7) zakup pościeli zdrowotnej, 8) instalację klimatyzacji, urządzeń przesyłowych, kamery ochronnej z systemem monitoringu, 9) przeniesienie własności lokalu, 10) ubezpieczenie mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...] grudnia 2008r. D.B. złożyła wniosek o przyznanie pomocy zabezpieczającej najpilniejsze potrzeby bytowe od 1 stycznia 2009r. Kolejne wnioski składane przez D.B. organ uznał za jeden uzupełniający się wniosek. Kolejno organ omówił przeprowadzone przez siebie postępowanie, w szczególności zwracając uwagę, że poinformował skarżącą o konieczności sporządzenia wywiadu środowiskowego, o możliwości rozpoznania jej wniosku w oparciu o aktualizację wywiadu sporządzoną w dniu [...] września 2008r. oraz o jej prawach jako strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Podał też, że pismem z dnia [...] stycznia 2009r. D.B. poinformowała, że oczekuje rozstrzygnięć w oparciu o przekazane dotychczas dokumenty, zaś pismem z dnia [...] stycznia 2009r. zwróciła się z żądaniem bezzwłocznego wydania decyzji. Wypowiedź tę organ uznał za zgodę na rozpoznanie wniosku w oparciu o dostępne w aktach dokumenty. Dalej organ podał, że z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2008r. wynika, iż D.B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na trwałe. Jej źródło utrzymania stanowią świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu niepełnosprawności, tj.: zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł oraz zasiłek stały – 324 zł. Łączny miesięczny dochód skarżącej wynosi zatem 477 zł. Ponadto skarżąca zajmuje trzy – pokojowe własnościowe mieszkanie, którego nadmetraż uniemożliwia przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, zasiłek celowy jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w części lub w całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ pomocy społecznej wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że mieszkanie D.B. nie wymaga przeprowadzenia kompleksowego remontu, wymiany wszystkich urządzeń sanitarnych, ponadto żądania wykonania kapitalnego remontu 3 pokojowego lokalu ze środków pomocy społecznej na kwotę 6000 zł nie można uznać za drobny remont. Organ wyjaśnił, iż w 2006r. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. uznając zasadność wymiany zlewozmywaka, przyznano wnioskodawczyni pomoc na ten cel, jednak zakupu strona nie dokonała. Nadto mieszkanie jest wyposażone w sprzęty domowego użytku umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie, nie występują braki w tym zakresie. Zasiłek celowy można przyznać tylko na niezbędne przedmioty domowego użytku a nie wysoko standardowe wyposażenie 3 pokojowego mieszkania począwszy od umeblowania, zakup sprzętu elektronicznego wysokiej klasy oraz monitoringu i ubezpieczenia mieszkania wraz z jego wystrojem. Organ pierwszej instancji wskazał także, iż proponował D.B. zawarcie kontraktu socjalnego celem podjęcia działań w kierunku zamiany mieszkania na mniejsze. Wówczas bowiem łatwiejsze byłoby przeprowadzenie remontu mniejszego lokalu, chociażby z uwagi na mniejszą powierzchnię. Podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego organ pomocy społecznej wziął pod uwagę również środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków celowych. Przedstawił też analizę posiadanych przez siebie środków finansowych na 2008 rok oraz cele, na jakie środki te mają być wydatkowane. Reasumując organ pierwszej instancji wskazał, iż w świetle przepisów u.p.s przeprowadzone postępowanie dowodzi, że: 1) zgłoszone we wniosku potrzeby nie mają charakteru niezbędnych potrzeb bytowych, wymagających zaspokojenia ze środków pomocy społecznej, 2) D.B. nie współdziała w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji odmawiając podjęcia rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, 3) ograniczone środki będące w dyspozycji Ośrodka są przeznaczane na zaspokojenie wyłącznie najpilniejszych potrzeb bytowych osób i rodzin zgłaszających się o pomoc. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.B., w którym wniosła o jej uchylenie i przyznanie pomocy w żądanym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] marca 2009r. na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a, z uwzględnieniem art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i art. 106 u.p.s, decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji odmawiając stronie przyznania zasiłku celowego na żądane cele, odmowę uzasadnił ograniczonymi środkami finansowymi z roku 2008 w szczególności organ wskazał jakim dysponował budżetem w roku 2008 i na jakie cele środki finansowe zostały przeznaczone, a powinien był wykazać jakimi dysponować będzie środkami finansowymi w roku 2009, ponieważ żądane przez stronę świadczenia dotyczą roku 2009. Powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, organ odwoławczy podniósł, że nawet, jeżeli w dacie wydawania decyzji pierwszej instancji nie został jeszcze uchwalony budżet gminy na rok 2009, organ pierwszej instancji do oceny swoich możliwości finansowych dysponował projektem uchwały budżetowej określającej podział przyznanych mu środków m.in. na zasiłki celowe. Wobec powyższego organ pierwszej instancji nie może jako jednej z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy społecznej wskazywać brak środków finansowych, którymi dysponował w roku ubiegłym i odnosić ich do świadczeń na rok 2009. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Sądu D.B.. Zarzuciła organowi złamanie szeregu jej praw jako strony postępowania poprzez nieuwzględnienie żadnego z jej żądań i wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009r. uznać należało, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 39 ust. 1 u.p.s, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, może zostać przyznany zasiłek celowy. Powyższy przepis wskazuje jedynie przykładowy katalog potrzeb, które mogą zostać zaspokojone z pomocy społecznej; nie jest to katalog zamknięty. W związku z tym za każdym razem przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego organ ma obowiązek zbadać, czy zgłaszana przez wnioskodawcę potrzeba, na pokrycie której chce uzyskać zasiłek celowy, jest niezbędną potrzebą bytową, której zaspokojenie ma znaczenie priorytetowe. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej nie jest obowiązany, lecz może przyznać określone świadczenie. Innymi słowy, przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej formy pomocy. W ramach uznania administracyjnego organy mogą bowiem samodzielnie decydować o tym, która z potrzeb i w jakim zakresie winna być w pierwszej kolejności zaspokojona ze środków pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że takie decyzje mogą być podejmowane zupełnie dowolnie. Na organie wydającym decyzję spoczywa szczególny obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy orzekaniu. W przedmiotowej sprawie D.B. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na: 1) odnowienie mieszkania oraz przeprowadzenie generalnego remontu w kwocie 6.000 zł, w tym wynajęcie firmy remontowej, 2) wyposażenie mieszkania w sprzęt AGD, odkurzacz, urządzenia do przygotowywania posiłków, garnki nowej generacji, czajnik bezprzewodowy, karnisze, firany, zasłony, żarówki energooszczędne, pralkę automatyczną, 3) zakup nowoczesnym mediów, zdobyczy współczesnej techniki: telewizor cyfrowy, wideo, komputer z osprzętem i dostępem do Internetu, odtwarzacz kompaktowy, płyty CD, DVD, telefon komórkowy, 4) doposażenie wszystkich pomieszczeń w mieszkaniu (umeblowanie) zgodnie z ich specyfiką, 5) wymianę zlewozmywaka i wykonanie szafki w kwocie minimum 600 zł, 6) czyszczenie dywanów, tapicerki, 7) zakup pościeli zdrowotnej, 8) instalację klimatyzacji, urządzeń przesyłowych, kamery ochronnej z systemem monitoringu, 9) przeniesienie własności lokalu, 10) ubezpieczenie mieszkania. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji powinien był rozważyć, czy potrzeby te powinny zostać zaspokojone ze środków finansowych Ośrodka przed innymi, a więc czy stanowią niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu wyżej omówionego przepisu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. przedstawił i wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się odmawiając D.B. przyznania zasiłku celowego. Organ pomocy społecznej jako jedną z przyczyn odmowy przyznania zasiłku celowego (poza brakiem współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz ograniczonymi środkami będącymi w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej) uznał to, iż zgłoszone przez skarżącą potrzeby nie mają charakteru niezbędnych potrzeb bytowych, które wymagają zaspokojenia ze środków pomocy społecznej. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne jak i merytoryczne. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii odmowy przyznania zasiłku celowego na zgłoszone przez skarżącą potrzeby, z uwagi na uznanie, iż nie mają one charakteru niezbędnych potrzeb bytowych. Tym samym zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009r., którą organ uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, oraz przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem nie brak budżetu Ośrodka na 2009r. był jedyną podstawą dla odmowy przyznania zasiłku celowego. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.