II SA/Go 337/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi M. i B.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę II SA/Go 337/05 Uzasadnienie Dnia [...] lipca 2004r. została wydana przez Burmistrza decyzja nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją tą na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000r. Nr 46 poz. 543 ze zm. ) oraz Uchwały Rady Gminy i Miasta Nr [...] z [...] listopada 2000r. po rozpoznaniu sprawy z urzędu wymierzona została opłata adiacencka w wysokości 11260,00 zł którą do uiszczenia zobowiązani zostali B. i M.Ż.. Opłata została wymierzona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia planu jej podziału. W uzasadnieniu podano, że decyzją nr [...] z [...] września 2003r. wydaną przez Burmistrza zatwierdzony został podział działki nr ewidencyjny [...] na siedem nowo utworzonych działek, przeznaczonych na zabudowę letniskową. Wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 51.100,00, a po podziale na siedem działek wartości nieruchomości wyniosła 73.620,00 co stanowi różnicę w wysokości 22.520,00 zł. Zgodnie z Uchwałą Rady Gminy i Miasta ustalona stawka opłaty adiacenckiej wynosi 50 % różnicy wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału tej nieruchomości. Decyzję skarżący otrzymali 16 lipca 2004r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożone zostało [...] lipca 2004r., w którym wniesiono o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie, że na skarżących nie ciąży obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. W odwołaniu podano, że treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wcale nie oznacza konieczności bezwzględnego żądania opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołujących się Burmistrz mógł odstąpić od egzekwowania przedmiotowej opłaty uwzględniając stanowisko odwołujących się i ich sytuację życiową. Podano, że sytuacja życiowa i materialna nie pozwala na uregulowanie nałożonej opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących gmina nie przeprowadziła postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby wnikliwie ocenić realne możliwości uregulowania ewentualnej opłaty są to istotne przesłanki do tego by odstąpić od wymierzonej opłaty adiacenckiej. Ponadto podano w wątpliwość ustalenie zawarte w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, gdyż zdaniem odwołujących się biegły nie uwzględnił wszystkich okoliczności przy sporządzeniu wyceny. [...] września 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Zdaniem organu odwoławczego zapis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż Burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oznacza, że obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty nie istnieje z mocy prawa tylko wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanką wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania z urzędu przez organ jest wyłącznie wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału tej nieruchomości. Natomiast bez wpływu na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest sytuacja materialna adresatów takiej decyzji. Decyzję skarżący otrzymali [...] września 2004r. Od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożona została [...] października 2004r. ( data wpływu ) skarga. W skardze wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie, że na skarżących nie ciąży obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości o 50%. Zarzucono: 1. bezpodstawne przyjęcie z operatu szacunkowego, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, 2. rażące naruszenie przepisu art.146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis przy ustaleniu opłaty winien być stosowany, Podano, że w miejscowości gdzie położona jest przedmiotowa nieruchomość nie wybudowano żadnych urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzja Burmistrza jest krzywdząca gdyż ustalenie wysokości wzrostu wartości oparto na operacie szacunkowym, który - zdaniem skarżących – sporządzony został w oderwaniu od realiów dotyczących atrakcyjności i okolic. Zdaniem skarżących okolice stały się zdecydowanie nieatrakcyjne z uwagi na silne zanieczyszczenie jezior. Nadto podano, że wszelkie koszty związane z podziałem nieruchomości ponieśli skarżący, podział został dokonany aby zapewnić gwarancję egzystencji materialnej na minimalnym poziomie, a nadto brak jest zainteresowania zakupem tych działek. Podniesiono, iż nie można cofnąć podziału działek, a skarżący nie są w stanie zapłacić 11.260 zł. Zdaniem skarżących gmina wykonując ustawę o gospodarce nieruchomościami dopuszcza się nieuczciwej konkurencji, gdyż opłata ta winduje ceny działek, a gmina sprzedaje działki bez tej opłaty. Podano, że opłatą objęto również działkę stanowiącą drogę dojazdową wewnętrzną. Poza tym nie była podana do publicznej wiadomości informacja o obowiązku uiszczenia opłaty, gdyż w takim wypadku skarżący nie przystąpiłby do podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja zaskarżona nie uchybia prawu. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami- w brzmieniu obowiązującym z dnia wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym, i technicznym. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Każdy wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki poprzez podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela jak i na organy administracji publicznej. Sprowadza się to do obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową. Tym działaniem w przedmiotowej sprawie jest wydanie przez Burmistrza decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z dnia [...] września 2003r. Oczywistym jest, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Sąd nie ma więc żadnych wątpliwości co do okoliczności iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku jej podziału. Skarżący mogą uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży kilku działek mniejszych niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki z uwagi na ich wielkość łatwiej jest zbyć, szczególnie mając na względzie ich przeznaczenie. Zgodnie z treścią art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność w sprawie została udowodniona. W przedmiotowej sprawie okolicznością która podlegała wyjaśnieniu było określenie różnicy wartości rynkowej nieruchomości po i przed jej podziałem. Na powyższą okoliczność organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego który został sporządzony na powyższą okoliczność. Skarżący nie kwestionują ustalonej w operacie szacunkowym wartości działek po podziale. Twierdzą natomiast, że wartość nieruchomości przed podziałam została zawyżona – na co podali, że ziemia rolna tej klasy kosztuje ok. 4.500 zł za hektar. Przyjmując takie ustalenie należy stwierdzić, że wysokość opłaty adiacenckiej byłaby zdecydowanie wyższa. W sprawie przyjęto, że nieruchomość zarówno przed podziałem jak i po podziale ma funkcję rekreacyjną. Z tego też względu określając wartość nieruchomości przed podziałem przyjęto iż teren ma funkcję rekreacyjną z możliwością zabudowy letniskowej. Skarżący podają, że z uwagi na duże zanieczyszczenie jezior, wartość przyjęta do operatu jest nieprawidłowa, jednocześnie nie kwestionując wartości działek po podziale. Na rozprawie skarżący podali, iż jedną z działek podzielonych sprzedali za kwotę 12.000 zł, co również świadczy, że przyjęte w operacie szacunkowym wartości m kw. gruntu w kwocie 18,37 zł za m kw. (po podziale) – są prawidłowe. Organ zobowiązany jest w ramach prowadzonego postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy zwrócić uwagę, że skarżący kwestionując ustalenia wynikające z operatu szacunkowego, na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w skardze, nie podnieśli żadnych merytorycznych okoliczności, które mogłyby ewentualnie podważyć prawidłowość tegoż operatu szacunkowego. Podważając prawidłowość operatu szacunkowego skarżący powinien przedstawić dowód o tej samej mocy dowodowej, z którego jednoznacznie wynikałoby, że przyjęty przez organ administracyjny dowód będący podstawą wydania orzeczenia jest nieprawidłowy. Skarżący tego dowodu nie przedstawił. Operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w niniejszej sprawie odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 154 tejże ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z analizy przedmiotowego operatu wynika, że wszystkie elementy, o których mowa w wyżej w wymienionym przepisie zostały w operacie uwzględnione. Zgodnie z art.157 wyżej wymienionej ustawy w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych poprzez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili opinii w istotny sposób rozbieżnej z opinią sporządzoną na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, nie powołali również innych dowodów na okoliczność nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem jak i po podziale. Poza tym na rozprawie zgodzili się z wartością nieruchomości wskazaną w operacie w odniesieniu do wartości jaką nieruchomości przedstawia po podziale. W piśmie procesowym skarżący zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezapewnienie w postępowaniu "prawnie pewnego dojazdu do dzielonych działek poprzez przyjęcie działki wydzielonej pod drogę na własność gminy lub ustanowienie prawnie skutecznych służebności gruntowych albo postanowieniem nakazującym sprzedaż wydzielonych działek wraz z udziałem w działce stanowiącej drogę". Ponadto podano, że nastąpiło wątpliwe zwiększenie wartości nieruchomości na skutek wydzielenia drogi, która została zbędną i niechcianą własnością skarżących w dodatku obciążoną ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności gruntowej za którą nie mogą wyegzekwować od użytkowników należnej opłaty. Powyższy zarzut nie ma wpływu na postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z podziału. Wydzielenie drogi wewnętrznej było niezbędne do zatwierdzenia podziału nieruchomości. Odnosząc się jednak do tego zarzutu należy mieć na uwadze treść przepisu art. 93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu (...). Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę. Należy mieć na uwadze fakt, że o podziale nieruchomości decydują sami zainteresowani podziałem właściciele. Ustawa obok innych warunków dopuszczalności podziału nieruchomości stawia również warunek dotyczący konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej m.in. poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej. Właściciele podzielonej nieruchomości decydują natomiast czy działka wydzielona pod drogę wewnętrzną zostanie obciążona służebnością czy też przy sprzedaży działek wydzielonych sprzedawany również będzie udział w działce stanowiącej drogę. W ustaleniu opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, że gmina nie poniosła żadnych nakładów oraz nie partycypowała w żadnym stopniu w zakresie uzbrojenia terenu. Jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego to właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich- zgodnie z art. 143-145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też względu budowa takich urządzeń jest odrębną podstawą do obciążenia właściciela nieruchomości kolejną opłatą adiacencką. Zgodnie z treścią art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z ust. 2 i 3 tego przepisu wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisu art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie nie ma zastosowania ust. 1 tego przepisu. Przepis art. 146 ust. 2 i ust. 3 zgodnie z treścią art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Zwrot "stosuje się odpowiednio" oznacza w przedmiotowej sprawie, że wysokość opłaty wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością jaką ma nieruchomość po podziale. Wartość nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast stawkę procentową określa uchwała rada gminy. Decyzja o ustaleniu i wysokości opłaty powinna być wydana w terminie do 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest ustalenie stawki procentowej w uchwale rady gminy. Brak uchwały wyłącza możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Powyższe warunki w przedmiotowej sprawie zostały wykonane. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna [...] października 2003r. Stawka opłaty została uchwalona uchwałą Rady Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2000r., a decyzja o ustaleniu opłaty wydana została [...] lipca 2004r. Brak jest również podstaw do uznania, że informacja o obowiązku uiszczenia opłaty nie była podana do publicznej wiadomości. Przepisy gminne (obecnie akty prawa miejscowego) ustanawia rada gminy w formie uchwał. Zgodnie z treścią art. 42 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym w brzmieniu do 01.01.2001r. – przepisy gminne ogłasza się poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępnych do powszechnego wglądu w jego siedzibie. Dopiero zmiana przywołanego przepisu, która weszła w życie z dniem [...].01.2001r. wprowadzała zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego na podstawie ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62 poz.718 ze zm.). Z tego też względu uchwała Rady Gminy i Miasta dotycząca ustalenia stawki opłaty adiacenckiej podjęta [...] listopada 2000r. nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym, gdyż w czasie wejścia w życie uchwały, nie było takiego wymogu. Obowiązek ogłaszania przepisów prawa miejscowego – jakim niewątpliwie jest uchwała dotycząca ustalenia stawki opłaty adiacenckiej - w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym powstał dopiero od 01.01.2001r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).