II SA/Go 337/10

Dnia 17 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu spółki za zaległości spółki z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Nr [...], Marszałek Województwa, na podstawie art. 107 § 1 i § 2 pkt 2 i 4, art. 108 § 1, art. 109 § 1 i § 2, art. 116 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej: p.o.ś, orzekł o odpowiedzialności J.W. - członka zarządu Spółki z o.o. "R", za zaległości tej spółki z tytułu opat za korzystanie ze środowiska (pobór wód i wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza) za: IV kwartał 2003 r., za I – IV kwartał 2004 r., za I i II kwartał 2005 r., w łącznej kwocie 17.012,12 zł oraz za odsetki za zwłokę od tych należności, które na dzień wydania decyzji wynoszą 10.941,00 zł i koszty upomnienia w kwocie 44 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Spółka z o.o. "R" jest podmiotem zobowiązanym do uiszczania opłat z tytułu korzystania ze środowiska w postaci poboru wód oraz wprowadzania gazów i pyłów do powietrza. Do dnia wydania decyzji zaległości z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska za okres od IV kwartału 2003 r. do II kwartału 2005 r. wynoszą 17.012,12 zł (plus odsetki za zwłokę). W takiej zaś sytuacji – zgodnie z art. 281 p.o.ś, istniała podstawa do orzeczenia o odpowiedzialności J.W. – członka zarządu "R" za w/w zaległości z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołujący wskazał, że p.o.ś całościowo reguluje dochodzenie roszczeń i posiłkowo nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, co powoduje, że przeniesienie takie na osoby trzecie jest niedopuszczalne. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 281 ust. 1 p.o.ś, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Marszałkowi Województwa albo Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Organ podkreślił, iż odesłanie do rozwiązań zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej oznacza zastosowanie rozwiązań tam zawartych a więc także dotyczących odpowiedzialności członków zarządów spółek kapitałowych. Przepis art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, a członek zarządu: 1) nie wykazał, że: a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające ogłoszeniu upadłości (postępowanie układowe), albo, b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości lub nie wszczęcie postępowania zapobiegającego ogłoszeniu upadłości (postępowania układowego) nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z § 2 art. 116 Ordynacji podatkowej, odpowiedzialność obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu. Skoro więc spółka "R" nie zapłaciła w ustawowym terminie opłat za korzystanie ze środowiska (na podstawie 10 decyzji wymierzających opłaty) a J.W. będący w tym okresie jedynym wspólnikiem spółki, w toku postępowania nie wykazał okoliczności wynikających z art. 116 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, zasadne było przeniesienie na niego odpowiedzialności za zaległości z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J.W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 281 p.o.ś w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że opłata to świadczenie które w przeciwieństwie do podatku jest choć częściowo ekwiwalentne a podatek jest publicznoprawnym, nieodpłatnym przymusowym oraz bezzwrotnym świadczeniem pieniężnym na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy wynikającym z ustawy podatkowej. W ocenie skarżącego już z takiego rozróżnienia wywieść można, iż art. 231 p.o.ś, przez dodanie stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie można wywieść przeniesienia odpowiedzialności z art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej bez obrazy przepisów prawa materialnego. Skarżący podkreślił, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 5.03.2010 r., III SA/GL 1438/09. Nadto wskazał, że kierunek orzecznictwa (także orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego) w tej materii akcentuje prawo do szerokiego dostępu jednostki do właściwego sądu, którym jest sąd powszechny, wynikający z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych Wolności, zgodnie z którymi każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustawowy dla rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym. W ocenie skarżącego rozwiązaniem tym jest art. 299 Kodeksu spółek handlowych, który pozwala przenieść odpowiedzialność na członka zarządu również co do wierzytelności publicznoprawnych. W tym zakresie skarżący powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 281 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z jego treścią do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W doktrynie prawa wskazuje się, że opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjne kary pieniężne są środkami o charakterze finansowym, w wielu przypadkach zbliżonymi do zobowiązań finansowych. W związku z tym, z procesowego punktu widzenia, konieczne było uwzględnienie tej specyfiki. Realizując ten postulat, w art. 281 ust. 1 ustawy określono, że w sprawie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulującej postępowanie w sprawach podatkowych (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lex, 2008, wyd. II). Powyższe stanowisko doktryny co do podatkowego charakteru opłat za korzystanie ze środowiska podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 21 lutego 2008 r., II SA/Bk 637/07 (Lex nr 356707). Sąd stwierdził, że ogólny reżim prawny przewidzianych w art. 273 ust. 1 p.o.ś opłat za korzystanie ze środowiska jest analogiczny jak świadczeń podatkowych zatem opłaty te należą do nietypowych, swoistych podatków stanowiących przychód funduszu celowego (funduszu ochrony środowiska). Pogląd ten znalazł aprobatę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2009 r., II OSK 800/08 (dostępny w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż nie budzi wątpliwości, iż opłata za korzystanie ze środowiska jest świadczeniem o publicznoprawnym charakterze. Nie wynika bowiem ze stosunku cywilnoprawnego i woli podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia. Jest natomiast daniną publiczną wynikającą z władztwa państwowego i znajduje swe umocowanie w przepisach prawa publicznego – p.o.ś. Ponadto opłata ta jest świadczeniem przymusowym i bezzwrotnym, stanowi bowiem definitywne obciążenie na rzecz funduszu celowego. Jest świadczeniem pieniężnym - wymiar i pobór opłaty odbywa się w jednostkach pieniężnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 290 i art. 291 p.o.ś). Niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska obwarowane jest sankcjami prawnymi. NSA podkreślił, że opłata za korzystanie ze środowiska jest świadczeniem nieodpłatnym, bowiem uiszczenie jej nie rodzi po stronie wykonującego ten obowiązek podmiotu prawa do żądania konkretnego wymiernego świadczenia ekwiwalentnego, rozumianego w ten sposób, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty. Innymi słowy podmiot uiszczający opłatę w tym wypadku nie może niczego żądać od podmiotu publicznoprawnego. NSA zwrócił także uwagę, iż w kwestii charakteru opłat za korzystanie ze środowiska (określonych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska) wypowiadał się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 17 grudnia 1991 r. sygn. akt U 2/91 uznano , że " nic nie wskazuje na to by opłaty miały charakter cenowy i stanowiły ekwiwalent za nakłady poniesione na przywrócenie jakości środowiska pogorszonego wskutek gospodarczego jego wykorzystania bądź poprzez dokonanie w nim zmian albo też ekwiwalent za odniesione z tego tytułu korzyści przez podmioty obowiązane do ponoszenia tych opłat". Pogląd ten potwierdza w ocenie NSA tezę o podatkowym charakterze przedmiotowej opłaty za korzystanie ze środowiska a przede wszystkim tego, że w konstrukcji tych opłat za korzystanie ze środowiska brak jest cechy odpłatności. Odnosząc się do treści art. 281 ust. 1 p.o.ś, NSA wskazał, że przez "odpowiednie stosowanie" przepisów rozumie się w doktrynie normalne stosowanie określonych przepisów, z tym, że niektóre z nich nie mają w ogóle zastosowania, inne stosuje się bez zmian a jeszcze inne ulegają zmianie w pewnej części ich treści. NSA zwrócił uwagę, że odesłanie zawarte w powołanym przepisie dotyczące przepisów Ordynacji podatkowej odnosi się wyłącznie do kwestii : powstawania zobowiązań podatkowych, odpowiedzialności podatnika, płatnika i inkasenta, zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych, terminów płatności, zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę i opłaty prolongacyjnej, wygaśnięcia zobowiązań podatkowych, ulgi w spłacie zobowiązań, przedawnienia, nadpłaty, korekty deklaracji, informacji podatkowych, rachunków, odpowiedzialności solidarnej, praw i obowiązków następców prawnych oraz podmiotów przekształconych, odpowiedzialności podatkowej. W ocenie NSA, zakres odesłania nakazuje wprost stosować w opisanym zakresie przepisy Ordynacji podatkowej oraz przypisać organom ochrony środowiska w wymienionych kwestiach uprawnień organów podatkowych co wynika właśnie z podatkowego charakteru opłaty za korzystanie ze środowiska. NSA wyraził także pogląd, iż o zakwalifikowaniu danej daniny publicznej do kategorii podatków nie decyduje jego nazwa (kryterium formalne) , ale konstrukcja prawna, posiadane cechy (kryterium materialne). Dlatego też o tym czy dana ustawa jest "ustawą podatkową " przesądza charakter prawny daniny publicznej, która jest przez nią regulowana a nie ustawa, w której norma ta została zamieszczona. Przedmiotowa danina publiczna tj. opłata za korzystanie ze środowiska, w ocenie NSA przy uwzględnieniu właśnie kryterium materialnego przemawia za tym by uznać charakter podatkowy opłat za korzystanie ze środowiska. Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie w zakresie podatkowego charakteru opłat za korzystanie ze środowiska. Charakter tych opłat przesądzał o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przez organy art. 116 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej a więc orzeczenia - w sytuacji niewykazania przez skarżącego okoliczności wynikających z cytowanych przepisów- o odpowiedzialności skarżącego z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska. W świetle powyższych rozważań powoływanie się na uchwałę Sądu Najwyższego z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, dotyczącą zresztą drogi sądowej w sprawie, w której Zakład Ubezpieczeń Społecznych domaga się na podstawie art. 527 k.c. ochrony należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne, jest nieuzasadnione. Należy również zwrócić uwagę na to, że skarżący nie wyjaśnia, w jaki sposób i z jakim skutkiem realizowane powinno być wyraźnie odesłanie w art. 281 ust. 1 p.o.ś do przepisów Ordynacji podatkowej, a więc również do art. 116. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku