II SA/Go 338/09

Dnia 15 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2006r. T.B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Starosta orzekł o: - uznaniu T.B. z dniem [...] kwietnia 2006r. za osobę bezrobotną, oraz - odmowie przyznania prawa za zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku było nieudokumentowanie okresów zatrudnienia, tj. 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Starosta orzekł o utracie przez T.B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2006r., albowiem T.B. zatrudniony został w ramach robót publicznych a w takiej sytuacji następuje utrata statusu osoby bezrobotnej. W dniu [...] kwietnia 2007r. T.B. ponownie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Starosta orzekł o: - uznawaniu T.B. z dniem 10 kwietnia 2007r. za osobę bezrobotną, - odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku było nieudokumentowanie okresów zatrudnienia, tj. 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Starosta orzekł o utracie przez T.B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2008r. Podstawą orzeczenia było niestawienie się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie. Od tej decyzji T.B. nie złożył odwołania. W dniu [...] października 2008r. wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy pismo T.B. z dnia [...] października 2008r. zatytułowane "Wniosek". W piśmie tym T.B. zwrócił się do organu o uznanie wyroku Sądu Rejonowego Wydział Pracy (uznanie za bezrobotnego) i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wniosku T.B. wskazał, że w okresie od [...] grudnia 2006r. do dnia [...] stycznia 2008r. pracował w Karczmie. W dniu [...] stycznia 2008r. został zwolniony z pracy bez podania przyczyn. Pracodawca nie wydał także świadectwa pracy. W związku z tym, jak wskazał T.B. skierował sprawę do Sądu Pracy. Sąd ten w dniu [...] października 2008r. wydał wyrok w którym m.in. : - ustalił istnienie stosunku pracy pomiędzy T.B. a Karczmą w okresie od [...].12.2006r. do dnia [...].01.2008r., - zasądził m.in. odszkodowanie w związku z niezgodnym z prawem rozwiązaniem umowy o pracę, oraz - zobowiązał Karczmę do wydania T.B. świadectwa pracy. Powyższe pismo T.B. Starosta potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] na podstawie art. 61 § 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a wznowił na żądanie strony – T.B. postępowanie w sprawie uznania z dniem [...] kwietnia 2007r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, iż podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie nowych okoliczności sprawy nie znanych organowi w dniu wydawania decyzji, tj. istnienie stosunku pracy od dnia [...].12.2006r. do [...].01.2008r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 k.p.a, uchylił swą decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] o uznaniu za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2007r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku i orzekł o : - odmowie uznania za osobę bezrobotną w okresie od dnia [...].04.2007r. do dnia [...].01.2008r. z powodu ustalenia istnienia stosunku pracy w okresie od dnia [...].12.2006r. do dnia [...].01.2008r. wyrokiem Sądu Rejowego – Wydział Pracy, - odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od powyższej decyzji odwołał się T.B. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istnienie stosunku pracy pomiędzy T.B. a pracodawcą w okresie od [...].12.2006r. do dnia [...].01.2008r. zostało ustalone wyrokiem Sądu Pracy. Nie oznacza to jednak bezpośrednio, że we wskazanym okresie strona wykonywała pracę zarobkową. Z oświadczenia T.B. złożonego w dniu rejestracji tj. [...] kwietnia 2007r. wynika, że strona nigdzie nie pracowała i nie osiągała dochodów, a stosunek pracy pomiędzy stronami nie istniał. Powyższego faktu organ pierwszej instancji nie zakwestionował. Z tego też względu organ drugiej instancji nie zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, że T.B. był zatrudniony od dnia [...].12.2006r. do dnia [...].01.2008r., ponieważ został ustalony stosunek pracy wraz ze wszystkimi konsekwencjami nieprzerwanego zatrudnienia. Stanowisko organu pierwszej instancji w ocenie organu odwoławczego opiera się na błędnej wykładni art. 51 Kodeksu pracy, wynikającej z wadliwego rozumienia charakteru prawnego i skutków orzeczenia sądowego ustalającego stosunek pracy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji w sprawie nadania stronie statusu osoby bezrobotnej, nie istniał prawomocny wyrok ustalający stosunek pracy. W ocenie organu odwoławczego charakter orzeczenia ustalającego stosunek pracy oraz przewidziane w art. 51 K.p skutki prawne takiego orzeczenia nie dają podstaw do przyjęcia, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a wyszły na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wcześniej wydał decyzję o uznaniu strony za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Organ odwoławczy wskazał także, że po otrzymaniu wniosku z dnia [...] października 2008r. organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną i o przyznanie prawa do zasiłku, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W takim stanie faktycznym Starosta w dniu [...] stycznia 2009r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o: - odmowie uznania T.B. za osobę bezrobotną z dniem [...].10.2008r., - odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż podstawą odmowy uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2008r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest wydana decyzja nr [...] z dnia [...] września 2008r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2008r. z powodu niestawienia się T.B. w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ podkreślił, że odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy – w wyniku ponownej rejestracji. Organ wskazał, że powyższą decyzję T.B. odebrał [...] września 2008r. nie wnosząc odwołania. W związku z tym, że T.B. złożył wniosek w dniu [...].10.2008r. tj. w okresie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy od niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy należało odmówić uznania za osobę bezrobotną oraz odmówić przyznawania prawa do zasiłku. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się T.B. i złożył od niego odwołanie do Wojewody. Odwołujący się podkreślił, iż organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę przedłożonych przez niego dokumentów. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odmowa przyznania przez organ pierwszej instancji statusu osoby bezrobotnej nastąpiła z uwagi na niestawiennictwo odwołującego się w urzędzie pracy w dniu [...] września 2008r., skutkiem czego odwołujący się został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy w myśl przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zatem ponowna rejestracja mogła nastąpić po upływie 3 miesięcy od dnia [...] września 2008r., tj. dnia niestawiennictwa. Organ II instancji wskazał także, iż w myśl przepisu art. 71 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje osobie bezrobotnej. Ponieważ w dniu [...] października 2008r. odwołujący się nie był osobą bezrobotną, to nie przysługiwało mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2009r. stała się przedmiotem skargi T.B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż ma 57 lat i od dłuższego czasu jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Podkreślił, iż zawsze kiedy stawiał się w Powiatowym Urzędzie Pracy to nie otrzymywał żadnych ofert pracy. Wskazał, że organy obu instancji nie uwzględniły w swoich orzeczeniach wyroku Sądu Pracy – stwierdzającego istnienie stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2009r., oraz decyzji organu pierwszej instancji uznać należało, iż zapadły one z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z dnia [...] października 2008r. zwrócił się do organu pierwszej instancji z prośbą o uznanie wyroku Sądu Rejonowego –Wydziału Pracy z dnia [...] października 2008r. (Sygn. akt I VP 20/08) i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Organ pierwszej instancji, nie ustalając jakie są rzeczywiste intencje wnioskodawcy, potraktował ten wniosek jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] i postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] wznowił postępowanie. Jako podstawę wznowienia postępowania organ pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a tj. ujawnienie nowych okoliczności sprawy nie znanych organowi w dniu wydania decyzji. Otwarcie tej fazy postępowania wznowieniowego spowodowało, iż organ pierwszej instancji przystąpił do stwierdzenia czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła. Organ ten w dniu [...] listopada 2008r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a wydał decyzję nr [...], mocą której uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2007r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku i orzekł o : - odmowie uznania za osobę bezrobotną w okresie od dnia [...].04.2007r. do dnia [...].01.2008r. z powodu ustalenia istnienia stosunku pracy w okresie od dnia [...].12.2006r. do dnia [...].01.2008r. wyrokiem Sądu Rejowego –Wydział Pracy - odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydał zatem decyzję w trybie art. 151 k.p.a, kończącą postępowanie wznowieniowe. Podkreślić należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym nierozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie i wywiera jedynie skutki procesowe dla sprawy o wznowienie postępowania, a nie dla sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postanowienie to nie jest zaskarżalne, a jego legalność może być przedmiotem badania przez organ drugiej instancji jedynie przy rozstrzyganiu o legalności decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda dokonał oceny legalności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2008r. Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przyjął, że charakter orzeczenia ustalającego stosunek pracy oraz przewidziane w Kodeksie pracy skutki prawne takiego orzeczenia nie dają podstaw do przyjęcia, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy zasugerował konieczność rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2008r. Organ pierwszej instancji przejmując sprawę do ponownego rozpatrzenia, decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] orzekł o: - odmowie uznania T.B. za osobę bezrobotną z dniem [...].10.2008r., - odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej doszło do swoistego połączenia przez organ różnych trybów postępowania, tj zwykłego trybu z postępowaniem nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe uregulowane w art. 147 i następnych k.p.a. Postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. nie zostało w niniejszej sprawie zakończone wydaniem decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Pomimo tego organ pierwszej instancji dalej prowadził postępowanie, tym razem w trybie zwykłym, uznając, iż pismo skarżącego z dnia [...] października 2008r. jest nowym wnioskiem o uznanie za osobę bezrobotną i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych (od dnia [...].10.2008r.). Przedstawiony powyżej stan nie może zostać zaakceptowany jako zgodny z prawem. Rzeczą organów było w pierwszej kolejności zobowiązanie skarżącego do jednoznacznego wskazania, czy domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, na jakich przesłankach opiera swój wniosek, kiedy dowiedział się o zaistnieniu wskazywanej przesłanki (okoliczności). Brak wyjaśnienia tych zasadniczych kwestii powoduje, że w istocie rzeczy organy przeprowadziły postępowanie obok wniosku skarżącego. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest wznowienie postępowania przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Organ pierwszej instancji mnożąc z urzędu ilość prowadzonych postępowań doprowadził do wydania w konsekwencji wadliwej decyzji, w której połączył rozstrzygnięcie "nowej" sprawy prowadzonej w postępowaniu zwykłym z rozstrzygnięciem "dotychczasowej" sprawy prowadzonej w postępowaniu wznowieniowym, gdy tymczasem, jak wynika z zawartości akt administracyjnych, sprawa jest tylko jedna i wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia podstawowych kwestii, o których była mowa wyżej. W konsekwencji doszło już na etapie organu pierwszej instancji do naruszenia art. 9, art. 149 § 1 i 2 i art. 151 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy natomiast zaakceptował taki stan rzeczy, czym również dopuścił się naruszenia powyższych przepisów postępowania. Jeżeli bowiem organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw do wznowienia postępowania i wydawania decyzji w tym trybie, to nie był uprawniony do uchylania decyzji z dnia [...] listopada 2008r. i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Art. 138 § 2 k.p.a daje bowiem organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie, w którym było prowadzone dotychczasowe postępowanie. W okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy, uznając, że nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania powinien więc zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a a nie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe uchybienie spowodowało, że nie zostało zakończone w odpowiedniej formie postępowanie wznowieniowe. Reasumując podkreślić należy, że bez wyraźnego wskazania przez skarżącego - po uprzednim udzieleniu mu właściwych informacji - czy domaga się wzruszenia decyzji ostatecznych (których), a jeżeli tak to w którym z możliwych trybów nadzwyczajnych i z uwagi na zaistnienie jakich przesłanek, niemożliwym jest arbitralne podjęcie przez organy decyzji co do wyboru trybu postępowania. W tej sprawie organy muszą rozpoznać wniosek skarżącego we właściwym, wskazanym przez niego trybie. Dopiero wówczas możliwe będzie rozstrzygnięcie czy zachodzą przesłanki do uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też wydania decyzji w "nowej" sprawie. Obowiązkiem organów ponownie rozpoznających sprawę będzie sprowadzenie sprawy na tory właściwego postępowania, mając na uwadze powyższą argumentację, która sama w sobie stanowi wytyczne Sądu. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.