II SA/Go 342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r., nr XXVIII/387/2013 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. Dnia 30 stycznia 2013 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXVIII/387/2013, w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa. Podstawę prawną podjęcia wskazanej uchwały stanowiły art. 35 i 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej jako u.s.g.). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod pozycją 444. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prokurator Rejonowy wniósł do tutejszego Sądu skargę na wskazaną uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 i 2 oraz § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zd. 2 tej uchwały. W zaskarżonej części uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez wskazanie w § 17 ust. 1 uchwały, że: "dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/20 uprawnionych zgodnie z art. 10 ust. 2 mieszkańców Sołectwa", a w § 17 ust. 2 tejże uchwały, że: "o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganej obecności ilości mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu, po odczekaniu 15 minut"- pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa i członków rady sołeckiej. Nadto, zdaniem Prokuratora niezgodne z prawem jest również zawarte w § 20 ust. 4 oraz § 20 ust. 5 zd. 2 uchwały odesłanie do § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w przypadku wyboru sołtysa albo uzupełniania składu rady sołeckiej w razie ich śmierci, odwołania lub rezygnacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust 1 u.s.g. Choć zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jej jednostek pomocniczych jest bardzo szeroki to jednak doznaje ograniczenia ustawowego. Zdaniem Prokuratora treść § 17 ust. 1 i 2 uchwały, w istotny sposób naruszają dyspozycję art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyczerpująco regulują tryb i przesłanki wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Dlatego niedopuszczalne jest określanie w statucie jakiegokolwiek kworum. Te same zarzuty, zdaniem prokuratora należało odnosić do zapisów zawartych w § 20 ust. 4 oraz § 20 ust. 5 zd. 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz oddalenie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 20 ust.4 i § 20 ust. 5 zdanie 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podkreślono, że choć zapisy § 17 ust. 1 i 2 statutu mogą być ocenione jako niezgodne z prawem i funkcjonujące od lat w wielu sołectwach, nie tylko gminy, w konsekwencji nie ograniczały, ani też nie umniejszały praw wyborczych mieszkańców. Tym bardziej, że zgodnie z § 17 ust. 2 statutu sołectwa, po 15 minutach odbywały się wybory bez względu na liczbę obecnych na zebraniu wyborczym. Niemniej, jak wskazano, mając na uwadze aktualną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, Rada Miejska uznała, że w tej części skarga jest zasadna. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zdanie 2 statutu sołectwa, organ uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne podkreślając, że nie kolidują i nie naruszają treści art. 35 ust.3 pkt 2 u.s.g. Wręcz przeciwnie, zdaniem Rady, są one legalne i potrzebne, bowiem umożliwiają w przypadkach wygaszenia mandatu stosowanie trybu określonego w rozdziale 4 Statutu, to jest przepisów § 16, § 17 ust. 3, § 18 i § 19 statutu (po wyeliminowaniu z obrotu prawnego § 17 ust. 1 i 2 statutu). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, którego kompetencja do zaskarżania uchwał jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.). W myśl tego przepisu, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego, prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z tych przepisów określa kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy, drugi zaś stanowi, iż regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutu sołectwu powoduje, że kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Zestawiając treść § 17 ust. 1 i 2 statutu, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Choć rzeczywiście trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak judykatura jednolicie przyjmuje, że wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter iuscogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 2112/01 oraz WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1446/16, czy WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 39/18, dostępne w CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 17 ust. 2 Statutu, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 17 ust. 1. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku). Jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności § 20 ust. 4 i § 20 ust. 5 zdanie 2 statutu, skarga w tym przedmiocie została przez prokuratora cofnięta na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).