II SA/Go 343/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 29 września 2008 r. nr XXVII/251/08 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, przepisów działu IV (§ 19 do § 27) oraz § 43 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. 1. Uchwałą z 29 września 2008 r.t nr XXVII/251/08 Rada Miejska [...]- nadała statut sołectwu [...]. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.). 2. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 1, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1, 2 i 3. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 1 i 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej; - art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 20 ust. 1 i 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 2, 3, organowi uchwałodawczemu (zebraniu wiejskiemu) kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust 1 pkt 1, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1,213. 3. Odpowiadając na skargę organ uznał zawarte w niej zarzuty oraz wniosek za uzasadnione. Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego jednak modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 pkt 1, § 6, § 10 ust. 2 w zakresie słów "za wyjątkiem zebrania wyborczego", Działu IV "Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej" (§ 19 do § 27) oraz § 43 zaskarżonej uchwały. Stanowisko to poparł obecny na rozprawie Prokurator Okręgowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. 5. Zgodnie z art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3, zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W art. 94 Konstytucja stanowi, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". 6.Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie wynikającym z modyfikacji zawartej w piśmie procesowym Prokuratora Okręgowego z dnia [...] iipca 2019 r. i dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kwestionowanych postanowień statutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała ta w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Postanawiając, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie kompetencje uchwałodawcze. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że przyznanie uprawnień uchwałodawczych organom jednostek pomocniczych wskazuje na wyraźnie ograniczenie ich kompetencji w stosunku do rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, jednak w zakresie w jakim rada gminy, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. przeniesie na nie swoje zadania i kompetencje. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Wskazać nadto trzeba, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że realizacja prawa wyborczego na podstawie art. 36 u.s.g. może nastąpić jedynie w formie udziału w zebraniu wiejskim. Zatem te postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu kompetencje elekcyjne względem innych organów sołectwa pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. 7.W § 5 ust. 1 pkt 1 statutu przyjęto, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz komisji rewizyjnej. Takim postanowieniem Rada Miejska [...] przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru sołtysa rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków oraz komisji rewizyjnej. Jak wyżej zaznaczono przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do sołtysa i członków rady sołeckiej. Wykładnia przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym statusu stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, nie przysługuje natomiast zebraniu wiejskiemu. Ze względu na brak kompetencji elekcyjnych zebranie wiejskie nie jest również władne do powołania komisji rewizyjnej, który to organ nie jest zresztą w przepisach ustawy o samorządzie gminnym przewidziany. Z wyżej przedstawionych względów przydanie w przepisie § 5 ust. 1 pkt 1 statutu zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje także w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g. 8.Te same zastrzeżenia dotyczą pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały, które wiążą się z realizacją nadanych zebraniu wiejskiemu sołectwa uprawnień elekcyjnych względem pozostałych organów sołectwa, a które zostały zawarte w rozdziale IV zatytułowanym Zasady i tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej (§ 19 - § 27 zaskarżonej uchwały). Wszystkie przepisy zawarte w rozdziale IV uchwały regulują bezpośrednio lub pośrednio tryb oraz sposób wyboru poszczególnych organów sołectwa przez zebranie wiejskie, a wobec braku kompetencji elekcyjnych tego organu, ocenić je należy jako istotnie naruszające przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócić należy również uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera w omawianej materii zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. 9.Z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym podjęty został przepis § 6 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto zapis, w myśl którego prawa do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne i bierne prawo wyborcze. Wskazana regulacja, stosując kryterium nie przewidziane w przepisach ustawy, wyklucza z możliwości udziału w zebraniu wiejskim stałych mieszkańców sołectwa, którzy utracili prawa wyborcze, a zatem ogranicza mieszkańcom sołectwa prawo do udziału w zebraniu wiejskim jako organie posiadającym określone statutowo kompetencje, które są odmienne od elekcyjnych uprawnień ogółu mieszkańców sołectwa. Treść omawianego przepisu uchwały wskazuje, że Rada Miejska [...] utożsamia udział w zebraniu wiejskim z prawami wyborczymi, co jak wyżej wykazano nie jest stanowiskiem uprawnionym. 10.Zakwestionować należało również przepis § 43 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym Rada Miejska [...] nałożyła na skarbnika Gminy obowiązek udzielania instruktażu w zakresie działalności finansowej Gminy. Przepis ten istotnie narusza prawo, bowiem skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji Nałożenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków pozostaje w sprzeczności z art. 33 u.s.g. w zw. art. 35 ust. 3 u.s.g. 10. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie (pkt II wyroku) Sąd umorzył postępowanie ze względu cofnięcie skargi przez Prokuratora uznając je za dopuszczalne (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a.).