II SA/Go 344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D.S., J.S., E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. i J.M. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której przedmiotem była zmiana sposobu użytkowania parteru oraz zmiana sposobu użytkowania poddasza na lokal mieszkalny w budynku pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Część parterowa pawilonu, wykorzystywana dotychczas na sprzedaż rowerów miała zostać przeznaczona na funkcję usługową (catering, konferencje, szkolenia). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, iż zgromadzone informacje, w tym zewnętrzne oględziny budynku wskazywały już przed dniem wydania decyzji, że inwestycja ujęta we wniosku mogła już zostać zrealizowana. Dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku, w których brał również udział przedstawiciel Prezydenta Miasta. Oględziny wykazały, iż w pomieszczeniach tych urządzony został lokal gastronomiczny, przystosowany dodatkowo do przeprowadzania szkoleń i konferencji. Poddasze nie zostało natomiast udostępnione przez wnioskodawcę. Organ podał, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił równolegle prowadzone postępowanie administracyjne w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowego, ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie rozstrzygnął jednak czy nastąpiła faktyczna zmiana sposobu użytkowania, a co za tym idzie, czy ma miejsce samowola budowlana oraz nie stwierdził czy prowadzone jest postępowanie rozbiórkowe. Organ zwrócił uwagę, iż dnia [...] listopada 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalu gastronomicznego "L", w którym ma być prowadzona działalność polegająca na organizacji imprez okolicznościowych i serwowaniu podczas ich trwania potraw oraz napojów. Jak wynika z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, przedmiotem działalności Przedsiębiorstwa "M", prowadzonego w formie spółki cywilnej przez J.M. i J.M. jest prowadzenie obiektów noclegowych turystycznych i miejsc krótkotrwałego zakwaterowania, przygotowywanie i dostarczanie żywności dla odbiorców zewnętrznych (catering), pozostała usługowa działalność gastronomiczna, pozostała działalność rozrywkowa i rekreacyjna, sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych i bezalkoholowych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Wobec uzyskania informacji zawartych m.in. na prowadzonej przez wnioskodawców stronie internetowej (gdzie znajdowały się zdjęcia zrealizowanej inwestycji) organ doszedł do wniosku, iż powstanie lokalu gastronomicznego na parterze oraz pokoje gościnne (hotelowe) na poddaszu są faktem. Nadto w toku postępowania uczestnicy D. i J.S. informowali o faktycznym funkcjonowaniu lokalu gastronomicznego oraz o braku zgody na taki proceder. Zgody na prowadzenie omawianej działalności nie wyraził również inny uczestnik, E.R.. Organ przytoczył treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Inwestycja taka wymaga również uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W sytuacji gdy obiekt budowlany zostanie zrealizowany przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, wówczas wydanie takiej decyzji dla wskazanej inwestycji staje się bezprzedmiotowe, podobnie jak wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji J. oraz J.M. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz nakazanie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem odwołujących się decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana niezgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu odwołania zmierzali oni do wykazania, iż wydając tę decyzję organ pominął zmiany w przepisach wynikające z wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium istotą niniejszej sprawy było ustalenie czy przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkują wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne nie zostało jeszcze zrealizowane. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 upzp wskazującego przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym decyzja ta przesądza możliwość zrealizowania na danym terenie określonej inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wskazując jednocześnie, w przypadku nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, na wymagania wynikające z tej zabudowy. Organ uwzględnił treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r, sygn. akt P 37/06, stwierdzając, iż na skutek tego orzeczenia Trybunał dopuścił możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania rozbiórkowego. Organ przytoczył również sformułowany w orzecznictwie sądowym pogląd, w myśl którego żaden z przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego, czy zamierzenia inwestycyjne zostały już zrealizowane. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma charakter abstrakcyjny. Bez znaczenia w tym postępowaniu jest, czy ów konkretny teren jest zagospodarowany i w jaki sposób (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., II OSK 30/07). Zdaniem Kolegium pogląd ten zachował również aktualność na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii organu odwoławczego Prezydent Miasta błędnie postąpił umarzając postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy uznając, iż bezprzedmiotowość postępowania wynika z ustalonej przez organ dokonanej już przez wnioskodawców faktycznej i prawnej zmiany sposobu użytkowania parteru i poddasza w budynku pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...], gdyż okoliczność ta nie czyni postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bezprzedmiotowym i nie stanowi tym samym przeszkody do wydania decyzji w sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D.S., J.S. oraz E.R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podali, iż decyzja organu drugiej instancji jest dla nich krzywdząca, narusza granice ich własności poprzez umożliwienie inwestorom zmiany sposobu użytkowania rozbudowanego sklepu rowerowego polegającej na urządzeniu w tym obiekcie domu weselnego, a nadto narusza prawo skarżących do wypoczynku nocnego. Zdaniem skarżących inwestorzy sami ujawnili w swoim odwołaniu, że dokonali samowoli budowlanej, albowiem całe ich odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie oparte jest na złagodzeniu przepisów prawa dotyczących samowoli budowlanej. Jednak pomimo wiedzy o tej okoliczności oraz wielu interwencji Policji w związku z zakłócaniem ciszy nocnej żaden z organów administracji temu nie przeciwdziała. Skarżący przedstawili nadto własną interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczących legalizacji samowoli budowlanej oraz wymienili naruszenia przepisów prawa oraz innego rodzaju uchybienia, jakich ich zdaniem dopuściły się poszczególne organy administracji publicznej w toku całego dotychczasowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p., uzależniają wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne nie zostało jeszcze zrealizowane. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia powyższych przesłanek, przy czym decyzja ta przesądza możliwość realizowania na danym terenie określonej inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wskazując równocześnie, w przypadku nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, na wymagania dotyczące tej zabudowy. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, na fakt, że w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego. Stanowią jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych. Dodatkowo żaden przepis u.p.z.p. nie uzależnia wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego, czy zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma bowiem charakter abstrakcyjny, bez znaczenia w tym postępowaniu jest, czy dany teren jest zagospodarowany i w jaki sposób. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 15 lutego 2008 r., II OSK 30/07. Został on sformułowany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy 15 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jednak z uwagi na podobieństwo regulacji należy podzielić stanowisko Kolegium, iż zachował on aktualność pod rządami u.p.z.p. W świetle powyższych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, iż postępowanie o ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego, którego decyzja ta miała dotyczyć. Organ powinien wydać decyzję co do istoty sprawy bez względu na ten fakt. W konsekwencji za prawidłowe należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylające decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość i nakazujące temu organowi rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie można również pominąć faktu, iż po przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydent Miasta wydał już rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił dla J. i J.M. zmianę sposobu użytkowania parteru oraz poddasza budynku pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...], a także warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na to rozstrzygnięcie skarżącym przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący skorzystali z tego uprawnienia i nowej sprawie zostanie nadany bieg stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami prawa, skargę wniesioną w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.