II SA/Go 363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu na zalecenia pokontrolne Wojewody zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy uchyla zaskarżone zalecenia pokontrolne. Uzasadnienie. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda zalecił Staroście Powiatu: 1. Przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w celu wybrania kandydata spełanijącego wymogi określone w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w terminie do dnia 3 marca 2016 r., 2. Rzetelne weryfikowanie dokumentów aplikacyjnych przedstawionych przez kandydatów na stanowisko dyrektora powiatowego urzędu pracy w zakresie spełnienia wymogów formalnych, w szczególności w zakresie kwalifikacji określonych w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 3. Dopuszczenie do udziału w konkursie na wolne stanowisko dyrektora urzędu pracy wyłącznie kandydatów, którzy w sposób niebudzący wątpliwości wykazali spełnianie wymogów formalnych. Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ. U. 2015 r. poz. 149), zespół kontrolny Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego przeprowadził w okresie od [...] sierpnia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. kontrolę doraźną w Starostwie Powiatowym. Przedmiot kontroli obejmował ocenę spełniania przez A.N. wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów powiatowych urzędów pracy oraz prawidłowość przeprowadzenia naboru na to stanowisko. Kontrola została przeprowadzona w związku z tym, że w toku postępowania nadzorczego stwierdzono, że A.N. na etapie naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nie przedłożył dokumentów jednoznacznie potwierdzających spełnienie ustawowych warunków wymaganych na stanowisku dyrektora powiatowego urzędu pracy, natomiast Starosta Powiatu w toku postępowania prowadzonego przez Wydział Polityki Społecznej nie udokumentował spełnienia wymogu dotyczącego stażu pracy wymaganego dla dyrektora powiatowego urzędu pracy. Organ wskazał na przepis art. 9 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3 – letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5 – letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Dalej Wojewoda przytoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 2 – 6, ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia (...) oraz art. 3 pkt 17 ustawy o systemie oświaty. W świetle przytoczonych przepisów kwalifikacyjne kursy zawodowe należy uznać za pozaszkolną formę edukacji, niezależnie od tego przez jaką jednostkę organizacyjną oświaty są organizowane. Organ podniósł, że staż pracy to łączny okres zatrudnienia czyli czas, w którym pracownik pozostawał w stosunku pracy, czyli wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę oraz umowy zlecenia. W związku z tym wśród dokumentów wymaganych do przystąpienia do konkursu winny znaleźć się nie tylko świadectwa pracy, ale także inne dokumenty potwierdzające zatrudnienie. Wystąpienie pokontrolne poprzedzone zostało postepowaniem, którego przebieg był następujący. Z dniem [...] lutego 2015 r. rozpisany został nabór na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, w wyniku którego komisja konkursowa zarekomendowała Staroście Powiatu na to stanowisko A.N., który został zatrudniony na stanowisku Dyrektora z dniem [...] maja 2015 r. We wniosku aplikacyjnym złożonym w postępowaniu konkursowym na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, A.N. przedłożył następujące dokumenty potwierdzające staż pracy: - świadectwo pracy z dnia [...] lipca 1994 r. – umowa o pracę – [...] września 1982 r. – [...] kwietnia 1983 r. Zespół Szkół Zawodowych, nauczyciel, - świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 2003 r. – umowa o pracę – od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2003 r. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych, nauczyciel, - świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 2004 r. – umowa o pracę – od [...] września 2003 r. do [...] sierpnia 2004 r. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych, nauczyciel, - zaświadczenie Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia z dnia [...] lutego 2015 r. praca w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne w okresie 1995 r. do 1998 r. ponadto praca polegająca na prowadzeniu wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu w okresie 1997 r. – 2000 r., - zaświadczenie Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia z dnia [...] lutego 2015 r. – praca w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne oraz prowadzenie wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych w okresie 2000 r. – 2007 r., - zaświadczenie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych z dnia [...] czerwca 2012 r. – praca na kursach pedagogicznych dla instruktorów praktycznej nauki zawodu jako forma kształcenia pozaszkolnego oraz uczestnictwo w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej, w okresie 1999 r. – 2004 r. - pismo Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych z dnia [...] września 1999 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2003 r. potwierdzające pełnienie funkcji Kierownika Szkolenia Praktycznego w okresie [...] września 1999 r. – [...] sierpnia 2003 r., umowa o pracę z dnia [...] sierpnia 2003 r. na stanowisku Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta i Gminy w okresie [...] sierpnia 2003 r. do [...] sierpnia 2003 r., - akt mianowania z dnia [...] września 2003 r. na stanowisku Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta i Gminy z dniem [...] września 2003 r., - umowa o pracę z dnia [...] czerwca 2011 r. na stanowisku sekretarza Gminy w okresie od [...] lipca 2011 r. - akt powołania z dnia [...] marca 2006 r. na stanowisko Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy, Komisja Konkursowa uznała spełnienie wymogu doświadczenia i stażu pracy przez A.N. w oparciu o następujące okresy pracy: zatrudnienie w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w okresie od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2004 r. - na podstawie świadectw pracy oraz zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r. o kwalifikacyjnych kursach zawodowych; okres pracy w Zakładzie Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia (zwane dalej ZDZ) w latach 1995r. – 1998r. – praca w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne, 1997r. – 2000r. – prowadzenie wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu oraz pracę w latach 2000r. – 2007r.w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej Nadającej Tytuły Kwalifikacyjne oraz prowadzenie wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych – zaświadczenia z dnia [...] lutego 2015 r. W dniu 6 maja 2015 r. do Wojewody wpłynął wniosek o sprawdzenie w trybie nadzoru, czy A.N. powołany na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dniem [...] maja 2015 r. spełniał wymogi, o których mowa w art. 9 ust 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). W związku z powyższym, pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] wszczęto postępowanie nadzorcze i zwrócono się z prośbą do Starosty Powiatu o przesłanie dokumentacji konkursowej dotyczącej przeprowadzonego naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, kompletu akt A.N., potwierdzających spełnianie ustawowych wymogów oraz wewnętrznych regulacji dotyczących rekrutacji na stanowiska urzędnicze w jednostkach organizacyjnych powiatu. W toku procedury nadzorczej Starosta przedłożył pismo Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2015 r., w którym organ ten stwierdził, że w okresie od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2004 r. A.N. był zatrudniony na umowę o pracę w zespole Szkół Ponadgimnazjalnych (wcześniej – Zespół Szkół Zawodowych) w charakterze kierownika szkolenia praktycznego oraz nauczyciela przedmiotów zawodowych. W piśmie wskazano również formy prowadzonej edukacji pozaszkolnej. Od [...] grudnia 1998 r. A.N. był członkiem Państwowej Komisji Egzaminacyjnej przy Zespole Szkół Zawodowych oraz prowadził kursy przygotowujące do egzaminów nadających tytuły kwalifikacyjne (wykłady). Pracę tę wykonywał od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2004 r., na podstawie umów cywilnoprawnych. Na żądanie organu nadzoru, przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta przedłożył kilka zachowanych z tego okresu kopii umów zlecenia. Jednocześnie przedłożył oświadczenie Z-cy Dyrektora Ośrodka Doradztwa Rolniczego z którego wynika, że w latach 1985, 1986, 1987 A.N. pracował jako wykładowca i egzaminator na Kurasach Rolniczych na zlecenie Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego. W dniu 24 września 2015r. Staroście doręczono projekt wystąpienia pokontrolnego. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. Starosta wniósł zastrzeżenia do projektu wystąpienia pokontrolnego. Organ podniósł, że do stażu pracy zaliczono między innymi okres zatrudnienia w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2004 r. albowiem kandydat przedłożył jednocześnie zaświadczenie z [...] czerwca 2012 r., z którego wynika że ZSP organizował kwalifikacyjne kursy zawodowe, które zgodnie z art. 68 ustawy o systemie oświaty mogą być prowadzone przez publiczne szkoły prowadzące kształcenie zawodowe w zakresie zawodów w których kształcą oraz w zakresie obszarów kształcenia do których są przypisane te zawody. Natomiast kwalifikacyjne kursy zawodowe zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy o systemie oświaty stanowią formę pozaszkolną, dlatego też szkołę publiczną prowadzącą kwalifikacyjne kursy zawodowe jako formę pozaszkolną należy uznać za instytucję szkoleniową według art. 6 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dalej organ podniósł, że z zaświadczenia Dyrektora ZSP z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika jednoznacznie, że będąc zatrudniony w ZSP w latach 1999 – 2004 A.N. pracował jako członek Państwowej Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Kuratorium Oświaty do przeprowadzania egzaminów na tytuły kwalifikacyjne robotnika wykwalifikowanego i mistrza w zawodzie realizując kształcenie ustawiczne i doskonalenie zawodowe dorosłych. Dokument ten został dodatkowo uszczegółowiony przez Wójta Gminy, który wskazuje iż A.N. był zatrudniony na umowę o pracę w ZSP w okresie od [...] września 1999r. do [...] sierpnia 2004r. w charakterze kierownika szkolenia praktycznego oraz nauczyciela przedmiotów zawodowych. Wraz z powołaniem przez Kuratorium Oświaty przy Zespole Szkół Zawodowych Państwowej Komisji Egzaminacyjnej w dniu [...] grudnia 1998 r. A.N. został członkiem tej Komisji, pracował w niej, prowadził zajęcia, kursy pedagogiczne oraz kursy przygotowywujące do egzaminów nadających tytuły kwalifikacyjne. Dodatkowo wskazano, że praca ta była wykonywana przez okres zatrudnienia, tj. od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2004 r. Organ podniósł, że brak jest podstaw do tego, aby kwestionować fakty wynikające z tegoż zaświadczenia, albowiem jest ono dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa. Organ wskazał, że kursy wraz ze szkoleniami i przygotowaniem do egzaminów stanowiły spójną całość, a z pisma Wójta Gminy wynika konkretny okres wykonywania czynności ([...] września 1999 do [...] sierpnia 2004 r.). Dalej Starosta podniósł, że z zaświadczeń z ZDZ z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, ze w latach 1995 – 1998 A.N. pracował w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne w różnych zawodach, w latach 1997– 2000 prowadził wykłady i ćwiczenia na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu, natomiast w latach 2000 – 2007 pracował w charakterze wykładowcy w szkołach średnich i policealnych prowadzonych przez ZDZ. Przy piśmie z dnia [...] pażdziernika 2015 r. Starosta przedłożył do sprawy wykaz umów zlecenia zawartych z A.N. przez Centrum Kształcenia Ustawicznego (wcześniej – ZDZ) w latach 2000 – 2007, z podaniem numerów umów, okresów zatrudnienia oraz formy zatrudnienia, nadto przedłożył uzupełnienie do oświadczenia z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącego prowadzenia kursów rolniczych organizowanych przez Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego w latach 1985 – 1987, w którym wskazano okresy prowadzenia kursów z wyszczególnieniem początkowych i końcowych dat prowadzenia kursów, przedmiot kursów, formę prawną na podstawie której A.N. prowadził wykłady ( umowa zlecenia), zakres czasowy zajęć oraz wynik końcowy kursów, tj, egzamin przed Państwową Komisją Egzaminacyjną nadającą tytuł "Wykwalifikowany rolnik". W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] pażdziernika 2015 r., Wojewoda wskazał, że w przedłożonej dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie A.N. w ZDZ występują rozbieżności dotyczące składek ZUS odprowadzanych od zawartych umów zlecenia. Ponadto przedłożone dokumenty nie obrazowały czasu świadczenia pracy, zawierały jedynie ogólnikowe wskazanie w jakich latach A.N. był zatrudniony, nie wynikało z nich jednak w jakiej formie i wymiarze czasu praca była świadczona. Nadto Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2015 r. przekazano informację ZDZ potwierdzającą zatrudnienie A.N. w tej placówce w latach 2000 – 2007 na podstawie umów zlecenia, od których nie były odprowadzane składki ZUS. Jednocześnie ze względu na ochronę danych osobowych ZDZ odmówił przekazania umów zlecenia zawartych z A.N., ponieważ były one sporządzane zbiorowo i występują na nich dane osób niezwiązanych ze sprawą. Przedłożone pięć przykładowych umów zalecania, które zachował A.N., dokumentują okres pracy wynoszący 7 miesięcy, tj. od dnia [...] luty 2002 r. do dnia [...] sierpnia 2002 r. Z przedmiotowych umów wynika, że zleceniobiorca nie był objęty ubezpieczeniem społecznym. Wobec tego, że dane wynikające z pisma Dyrektora ZDZ z dnia [...] pażdziernika 2015 r. oraz z zestawienia 59 umów zlecenia (przekazanych przy piśmie z dnia [...] pażdziernika 2015 r.) zawierają nieścisłości dotyczące okresu ubezpieczenia A.N., Wojewoda wezwał do przedłożenia przedmiotowych umów zlecenia, zawartych z ZDZ. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] pażdziernika 2015 r., przy piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta przekazał wykaz umów zlecenia zawartych przez ZDZ z A.N. w latach 2000 – 2007, z podaniem numerów umów, okresów zatrudnienia i formy zatrudnienia. W piśmie zawarto informację, że ZDZ posiada dokumentację ZUS dotyczącą zawartych umów zlecenia. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor ZDZ wyjaśnił, że od przedmiotowych umów zlecenia były odprowadzane jedynie składki zdrowotne. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda ustosunkował się do wniesionych przez Starostę zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego, zawartych w pismach z dnia [...] września 2015r., [...] pażdziernika 2015r. oraz [...] listopada 2015 r. Organ stwierdził, że w przypadku udokumentowanego przez A.N. zatrudnienia w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych zaliczeniu do stażu pracy podlega jedynie 1 dzień potwierdzony umową zlecenia z dnia [...] maja 2000 r. Natomiast z umowy z dnia [...] marca 2004 r. nie wynika jakie czynności A.N. w jej ramach wykonywał, dlatego wskazanego w niej okresu pracy nie można zaliczyć do stażu pracy. W toku postępowania nie przedłożono innych dokumentów żródłowych potwierdzających zatrudnienie w ZSP. Organ wskazał, że z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz pisma Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wynika w jakich konkretnie okresach A.N. świadczył pracę, a charakter pracy wskazuje, że nie mogła być ona świadczona w sposób ciągły. Dalej organ stwierdził, że zaliczeniu do stażu pracy podlegał okres 7 miesięcy udokumentowany przedłożonymi przez stronę umowami zlecenia zawartymi z Dyrektorem ZDZ. Wprawdzie przedłożone zestawienie obejmuje 59 umów zlecenia, jednak wobec nie przedłożenia dokumentów żródłowych potwierdzających nabyty staż, brak jest podstaw do uznania tegoż zestawienia za wiarygodne potwierdzenie stażu pracy. W dniu 3 grudnia 2015 r. Staroście Powiatu zostało doręczone wystąpienie pokontrolne Wojewody nr [...], w związku z przeprowadzoną kontrolą na okoliczność oceny spełniania przez A.N. wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów powiatowych urzędów pracy oraz prawidłowości przeprowadzenia naboru na w/w stanowisko, w którym zawarto wskazane na wstępie uzasadnienia - zalecenia pokontrolne.. W wystąpieniu Wojewoda wskazał, że w dniu 6 maja 2015 r. wpłynął wniosek o sprawdzenie w trybie nadzoru, czy A.N. powołany z dniem [...] maja 2015 r. na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy spełniał wynogi, o których mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z przekazanej dokumentacji wynika, że na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2015 r. Zarząd Powiatu podjął decyzję o rozpisaniu z dniem [...] lutego 2015 r. naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Procedura naboru kandydatów przeprowadzona została w oparciu o Regulamin naboru na wolne kierownicze stanowiska urzędnicze w jednostkach organizacyjnych Powiatu z dnia [...] czerwca 2007 r. Z dokumentacji konkursowej wynika, że wpłynęły 4 aplikacje kandydatów ubiegających się o zatrudnienie. W wyniku procesu konkursowego komisja rekrutacyjna zarekomendowała A.N. na kandydata do zatrudnienia na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy. Zdaniem Wojewody Starosta Powiatu nie udokumentował spełniania przez A.N. wymogu z art. 9 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3 – letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5 – letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy.. Na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu nadzoru ustalono, że A.N. wykazał jedynie 7 miesięcy i 1 dzień stażu pracy wynikającego z art. 9 ust. 5 ustawy, wobec wymaganego 5 - letniego stażu pracy w pozostałych instytucjach rynku pracy. W wystąpieniu pokontrolnym stwierdzono, że A.N. jako kandydat na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nie przedłożył dokumentów jednoznacznie potwierdzających spełnienie ustawowych warunków wymaganych na stanowisku dyrektora powiatowego urzędu pracy, natomiast Starosta w toku kontroli nie udokumentował spełnienia w/w wymogów. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że staż pracy powinien być udokumentowany świadectwami pracy, lecz okresy świadczenia pracy na innej podstawie mogą być udokumentowane zaświadczeniami, zakresami obowiązków, umowami cywilnoprawnymi, ewentualnie innymi dokumentami potwierdzającymi zatrudnienie i rodzaj pracy. W wyniku kontroli uznano, że powołanie A.N. na stanowisko dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy było konsekwencją dopuszczenia do udziału w konkursie kandydata niespełniającego warunków formalnych. Zalecono (o czym – na wstępie uzasadnienia) przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w celu wybrania kandydata spełniającego wymogi określone w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w terminie do 3 marca 2016 r., rzetelne weryfikowanie dokumentów aplikacyjnych przedstawionych przez kandydatów na stanowisko dyrektora powiatowego urzędu pracy w zakresie spełnienia wymogów formalnych, w szczególności w okresie kwalifikacji określonych w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz dopuszczenie do udziału w konkursie na wolne stanowisko dyrektora urzędu pracy wyłącznie kandydatów, którzy w sposób niebudzący wątpliwości wykazali spełnienie wymogów formalnych. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta Powiatu wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz przedłożył dodatkowe dokumenty, na dowód i potwierdzenie wykonywania pracy przez A.N. pracy na podstawie umów zleceń zawartych z ZDZ Centrum Kształcenia jako wykładowca kursach pedagogicznych w latach 2000-2007, tj. zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego ZUS, raporty rozliczeniowe ZUS RZA, raporty z systemu Urzędu Skarbowego, informacje podatkowe PIT 11/8B za lata 2000-2007, oświadczenia majątkowe składane w latach 2000-2007. W złożonych zastrzeżeniach podniesiono, że komisja konkursowa była uprawniona do pozytywnej pod względem formalnym oceny zaświadczeń z dnia [...] lutego 2015 r. oraz wyciągnięcia na ich podstawie wniosku co do wykonywania pracy przez A.N. w charakterze wykładowcy, członka komisji egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne, a także wykonywania przez niego pracy polegającej na prowadzeniu wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu, gdyż fakty te na piśmie potwierdził Dyrektor ZDZ Centrum Kształcenia, zaświadczył zatem o wykonywaniu pracy przez A.N.. Brak wskazania na podstawie jakiej umowy pozostawało bez istotnego znaczenia, gdyż staż pracy wymagany na określonym stanowisku to nic innego jak wykonywanie pracy. W zaświadczeniu podano okres wykonywania pracy, co odnosząc do uregulowań prawnych wynikających z art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdzie mowa o 5 letnim stażu pracy w instytucjach rynku pracy, uznać należało za spełnienie owego wymogu w zakresie okresu pracy (stażu pracy). Podkreślono, że przepis art. 9 ust. 5 ustawy nie reguluje kwestii wymiaru czasu pracy. Jeśli więc mowa o 5 letnim stażu pracy to należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, aby kandydat na dyrektora powiatowego urzędu pracy przez okres 5 lat pracował w instytucjach rynku pracy. Zaświadczenia potwierdzają łącznie dłuższy okres pracy w Zakładzie Doskonalenia Zawodowego, aniżeli wymagany ustawowo. Podano, że Komisja Konkursowa zaliczyła do stażu pracy wynikające z zaświadczeń ZDZ z [...] lutego 2015 r. prace w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne w różnych zawodach przy ZDZ w latach 1995-1998 oraz okres prowadzenia wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu w latach 1997 - 2000 oraz okresy pracy w charakterze wykładowcy w szkołach średnich i policealnych w latach 2000 -2007 prowadzonych przez ZDZ, dlatego, że z zaświadczeń wynika, iż A.N. świadczył pracę na rzecz ZDZ, a zatem pracował – czyli zdobywał doświadczenie zawodowe uprawniające do zaliczenia tego okresu do wymaganego stażu pracy. Nadto zaświadczenia znalazły potwierdzenie w przedłożonym piśmie dyrektora ZDZ Centrum Kształcenia z dnia [...] pażdziernika 2015 r. i załączonym wykazie umów zleceń, z którego wynikały daty dzienne wykonywania pracy, i rodzaj pracy przez łączny okres 72 miesięcy i 17 dni. Starosta nie zgodził się z poglądem, iż brak dokumentów źródłowych w postaci umów dyskwalifikuje zaświadczenie wraz z wykazem umów. Dla uwiarygodnienia faktu wykonywania pracy i uwierzytelnienia wiarygodności zaświadczenia przedłożono pozyskane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego, raporty okresowe ZUS potwierdzające rzeczywiste wykonywanie pracy na podstawie umów zlecenia we wskazanych wyżej okresach oraz informacje podatkowe PIT 11/8B za lata 2002 - 2007 i dodatkowo oświadczenia majątkowe, w których A.N. oświadczył o wykonywaniu pracy na umowę zlecenie w ZDZ. Nadto Starosta nie zgodził się z niezaliczeniem do wymaganego stażu pracy okresu pracy w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych, prowadzącym kwalifikacyjne kursy zawodowe wskazując, iż zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i z dnia [...] czerwca 2015 r. potwierdzają okres pracy w ramach oprowadzonych przez szkołę kwalifikacyjnych kursów zawodowych, formę pracy (umowy cywilnoprawne) oraz rodzaj świadczonej pracy. Nadto dyrektor ZDZ wyjaśnił wątpliwości Wojewody w zakresie braku ujęcia w zestawieniu umów za okres [...] pażdziernika 2002 r. do [...] grudnia 2002 r., co do którego przedłożono raporty ZUS, a mianowicie ze względu na brak z tego okresu rejestru umów nie zawarto tego okresu w zestawieniu, gdyż nie można było podać numeru umowy, natomiast ZDZ potwierdziło, iż wynagrodzenie rzeczywiście za ten okres zostało wypłacone, co dodatkowo potwierdzają przedłożone raporty ZUS. Wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia przedmiotowych zastrzeżeń i podtrzymał zalecenia wskazane w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2015 r. W wyniku analizy przedłożonych na tym etapie dokumentów oraz zestawienia umów zlecenia przekazanego w wyniku zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego ustalono, że A.N. udokumentował staż pracy w innych instytucjach rynku pracy wynoszący 4 lata 10 miesięcy i 2 dni. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta Powiatu wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydanymi na skutek przeprowadzonej kontroli doraźnej zaleceniami przekazanymi w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2015 r. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ nadzoru stwierdził brak podstaw do zmiany wystosowanych zaleceń. Starosta zarzucił naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niezasadne niezaliczenie do wymaganego stażu pracy: - okresu pracy od [...] września 1999 r. do [...] sierpnia 2004 r. na kwalifikacyjnych kursach zawodowych prowadzonych przez Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych, tj. prowadzenia zajęć, kursów szkoleniowych i przygotowawczych do egzaminów nadających tytuły kwalifikacyjne oraz pracy w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z uwagi na brak dokładnego okresu zatrudnienia, podczas gdy z zaświadczeń Wójta Gminy wynika okres pracy wykazany datami dziennymi, rodzaj wykonywanej pracy i jej forma, - okresu wykonywania pracy w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne i okresu prowadzenia wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu (w latach 1995 - 1998 i 1997 - 2000) udokumentowanego na podstawie zaświadczenia Dyrektora Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia z dnia [...] lutego 2015 r., ze względu na wątpliwości co do okresu, rodzaju, formy, wymiaru czasu pracy, jak również niezaliczeniu w pełnym zakresie do stażu pracy okresu prowadzenia wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych latach 2000 - 2007, podczas gdy zaświadczenia z [...] lutego 2015r. wykazują rodzaj i okres świadczonej pracy w latach, co wynika wprost z przytoczonego art. 9 ust. 5 ustawy, jak również dowody w postaci dokumentów: zaświadczenie dyrektora Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia z [...] pażdzierniak 2015 r. wraz z wykazem umów zleceń, raporty ZUS, oświadczenia majątkowe, zeznania roczne PIT 11/8B i pismo wyjaśniające z dnia [...].01.2016 r. Dodatkowo załączono pismo dyrektora ZDZ Centrum Kształcenia z dnia [...] stycznia 2016 r. potwierdzające okresy świadczenia pracy. W ocenie Starosty zgromadzona dokumentacja w postaci zaświadczeń, umów cywilnoprawnych, raportów ZUS, oświadczeń majątkowych zeznań rocznych PIT 11/8B oraz inne dokumenty pochodzące od organów władzy publicznej, dyrektorów szkół, dyrektora ZDZ potwierdzała spełnienie warunku 5-letniego stażu pracy w instytucjach rynku pracy, gdyż staż pracy podlega udokumentowaniu nie tylko świadectwami pracy, ale również zaświadczeniami, umowami cywilnoprawnymi, innymi dokumentami potwierdzającymi okres zatrudnienia i rodzaj pracy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda wskazał, iż nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska, gdyż dokumenty aplikacyjne złożone przez kandydata nie obrazowały czasu świadczenia pracy, lecz jedynie - w jakich latach świadczył pracę, jak również brak było określenia formy i wymiaru czasu pracy. Natomiast w wyniku postępowania kontrolnego na skutek przedłożenia dokumentów uznano ostatecznie, iż kandydat udokumentował 4 lata 10 miesięcy i 2 dni, wobec wymaganego 5-letniego stażu pracy, dlatego też zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. W ocenie Wojewody wyszczególnione w zestawieniu umów okresy zatrudnienia nie znajdują odzwierciedlenia w raportach ZUS. Za niewystarczające Wojewoda uznał dodatkowe wyjaśnienia z [...] stycznia 2016 r., w którym Dyrektor ZDZ Centrum Kształcenia podał, jaki jest powód nie ujęcia w zestawieniu tych umów, w związku z którymi opłacane były składki zdrowotne, jak również pisma z dnia [...] stycznia 2016 r. potwierdzającego wykonywanie pracy przez A.N. w okresach: październik, listopad, grudzień 2002 r. oraz listopad, grudzień 2003 r. i styczeń 2004 r., które to okresy wynikały z raportów ZUS Starosta Powiatu nie zgodził się z zaleceniami Wojewody zawartymi w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2015 r. i w dniu [...] marca 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), w związku z art. 3 pkt 17, art. 2 pkt 3a, art. 68a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156) oraz art. 111 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezaliczeniu do wymaganego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy okresów pracy A.N. w instytucjach szkoleniowych udokumentowanych zebraną dokumentacją, w wyniku czego Wojewoda zalecił przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, tj.: - niezaliczeniu do stażu pracy w instytucjach szkoleniowych, okresu pracy od [...].09.1999 r. do [...].08.2004 r. na kwalifikacyjnych kursach zawodowych prowadzonych przez Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych, tj. prowadzenia zajęć, kursów szkoleniowych i przygotowawczych do egzaminów nadających tytuły kwalifikacyjne, kursów pedagogicznych dla instruktorów praktycznej nauki zawodu, pracy w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej oraz pełnienia funkcji Kierownika Szkolenia Praktycznego z uwagi na brak dokładnego okresu i formy zatrudnienia, podczas gdy z zebranej dokumentacji, tj. zaświadczeń Wójta Gminy z dnia [...].06.2012 r. i z dnia [...].06.2015 r., pism z dnia [...].09.1999 r. oraz z dnia [...].08.2003 r. w sprawie powołania na Kierownika Szkolenia Praktycznego wynika okres pracy wykazany datami dziennymi jak i rodzaj wykonywanej pracy, co potwierdza również umowa zawarta między Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych a A.N. z dnia [...] marca 2004 r. - niezaliczeniu do wymaganego stażu pracy okresu wykonywania pracy w instytucji szkoleniowej Zakładzie Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia, tj. w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne i okresu prowadzenia wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu (w latach 1995-1998 i 1997-2000) udokumentowanego zaświadczeniem Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia z dnia [...].02.2015 r., ze względu na wątpliwości co do okresu, rodzaju, formy, wymiaru czasu pracy, jak również niezaliczeniu w pełnym zakresie do stażu pracy okresu pracy w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne oraz okresu prowadzenia wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych w latach 2000-2007, tj. przez okres 72 miesięcy i 17 dni, podczas gdy zarówno zaświadczenie Zakładu Doskonalenia Zawodowego z [...].02.2015 r. wykazuje rodzaj, okres świadczonej pracy w latach, co wynika wprost z przytoczonego art. 9 ust. 5 ustawy, jak również dowody w postaci dokumentów: zaświadczenie Dyrektora Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia z dnia [...].10.2015 r. wraz z wykazem umów zleceń określające daty dzienne, rodzaj i formę pracy, potwierdzone zgłoszeniami do ubezpieczenia zdrowotnego ZUS ZZA, raportami ZUS RZA, oświadczeniami majątkowymi, zeznaniami rocznymi PIT 11/8B oraz pismem wyjaśniającym z dnia [...].01.2016 r. i pismem z dnia [...].01.2016 r., - niezaliczeniu do wymaganego stażu pracy zatrudnienia w Dziale Szkolenia Wojewódzkiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego jako specjalisty ds. szkoleń, wykładowcy i egzaminatora na kursach rolniczych, wykazanego pismem Zastępcy Dyrektora Ośrodka Doradztwa Rolniczego z dnia [...].07.2015 r., ze względu na brak dat dziennych, podczas gdy zaświadczenie potwierdza wykonywanie pracy wykładowcy i egzaminatora na kursach rolniczych dla osób nabywających kwalifikacje rolnicze stanowiących formę pozaszkolną w latach 1985, 1986, 1987 i uzupełnione zostało pismem z dnia [...] października 2015 r. wskazującym daty dzienne pracy, co wynika z dowolnej interpretacji przez Wojewodę dokumentów przedstawionych przez kandydata na dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w postępowaniu konkursowym jak i przez Starostę podczas postępowania kontrolnego, nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, przedstawianiu nieuzasadnionych zarzutów co do braku wiarygodności dokumentów, nie wyjaśnieniu na czym polega brak wiarygodności przedstawionych dokumentów, bezzasadnym wskazywaniu na brak w zakresie udowodnienia wymiaru czasu pracy, rodzaju, formy i okresu pracy, co spowodowało bezzasadne wnioski w zakresie niespełnienia przez kandydata na powyższe stanowisko wymogów kwalifikacyjnych, a w konsekwencji wydanie zalecenia przeprowadzenia ponownego konkursu na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy naruszającego w/w przepisy prawa. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonych zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Uzasadniając skargę Starosta podniósł m.in., iż dokumenty potwierdzające wykonywanie pracy to nie tylko świadectwa pracy, ale również zaświadczenia i inne dokumenty potwierdzające zatrudnienie, czy też wykonywanie pracy. Istotne jest, iż pojęcie zatrudnienia należy odnosić do umowy o pracę, natomiast przedmiotem umowy cywilnoprawnej jest świadczenie pracy, usług etc. Stanowisko doktryny prawniczej i orzecznictwa sądowego co do interpretacji pojęcia stażu pracy i sposobów potwierdzania tego stażu, jest jednolite i ugruntowane. Do stażu pracy zalicza się mianowicie nie tylko okres zatrudnienia wynikający z umowy o pracę, ale również okres pracy świadczony na innej podstawie, w tym również na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych honoruje jako dowód na okoliczność potwierdzenia okresu zatrudnienia zeznania świadków, pisemne zaświadczenia zakładu pracy, jeśli nie istnieje jego następca prawny. Doświadczenie zawodowe można weryfikować zatem w różny sposób, nie tylko świadectwem pracy (wyrok NSA II OSK 2427/13). Niezaliczenie przez Wojewodę okresu wykonywania pracy w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w okresie od [...].09.1999 r. do dnia [...].08.2004 r. na podstawie umów cywilnoprawnych jako członek Państwowej Komisji Egzaminacyjnej, jako kierownik szkolenia praktycznego, prowadzenia zajęć: kursów pedagogicznych i przygotowawczych do egzaminów nadających tytuły kwalifikacyjne oraz kursów pedagogicznych dla instruktorów praktycznej nauki zawodu stanowiące formy edukacji pozaszkolnej art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komisja konkursowa do stażu pracy zaliczyła również okres zatrudnienia w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych od [...].09.1999 r. do [...].08.2004 r. albowiem kandydat przedłożył zaświadczenie z [...].06.2012 r., z którego wynika iż ZSP organizował kwalifikacyjne kursy zawodowe, które zgodnie z art. 68 a ustawy o systemie oświaty mogą być prowadzone przez publiczne szkoły prowadzące kształcenie zawodowe w zakresie zawodów, w których kształcą oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody. Natomiast kwalifikacyjne kursy zawodowe zgodnie z art. 3 pkt. 17 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowią formę pozaszkolną, dlatego też szkołę publiczną prowadzącą kwalifikacyjne kursy zawodowe jako formę pozaszkolną należy uznać za instytucję szkoleniową według art. 6 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda w wystąpieniu pokontrolnym podzielił stanowisko, iż Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych prowadził kwalifikacyjne kursy zawodowe, jednakże w opinii kontrolujących dokumenty nie obrazują czasu pracy. Tymczasem nie jest prawdą, jakoby zaświadczenie z [...].06.2012 r. nie obrazowało czasu świadczenia pracy na kursach kwalifikacyjnych. Z zaświadczenia Dyrektora ZSP wynika, że A.N. będąc zatrudniony w ZSP w latach 1999-2004 pracował jako członek Państwowej Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Kuratorium Oświaty do przeprowadzania egzaminów na tytuły kwalifikacyjne robotnika wykwalifikowanego i mistrza w zawodzie realizując kształcenie ustawiczne i doskonalenie zawodowe dorosłych. Dokument ten podatkowo został uszczegółowiony przez Wójta Gminy pismem z dnia [...].06.2015 r., który wykazuje iż A.N. był zatrudniony na umowę o pracę w ZSP w okresie od [...].09.1999 r. do [...].08.2004 r. w charakterze kierownika szkolenia praktycznego oraz nauczyciela przedmiotów zawodowych. Wraz z powołaniem przez Kuratorium Oświaty przy Zespole Szkół Zawodowych Państwowej Komisji Egzaminacyjnej w dniu [...].12.1998 r. A.N. został członkiem tej Komisji, pracował w niej, prowadził zajęcia, kursy pedagogiczne oraz kursy przygotowujące do aminów nadających tytuły kwalifikacyjne. Dodatkowo wskazano, że praca ta była wykonywana przez okres zatrudnienia i podano konkretną datę od [...].09.1999 r. do [...].08.2004 r. wykonywania w/w czynności na podstawie umowy cywilnoprawnej. W związku z tym, że z zaświadczenia wynika konkretny okres wykonywania pracy, o której wyżej mowa, nie ma podstaw, aby kwestionować fakty wskazane w tym zaświadczeniu, albowiem pismo to pochodzi od organu administracji samorządowej, jednocześnie od organu prowadzącego szkołę, jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone (art. 76 kpa). Potwierdzeniem faktów przedstawionych w zaświadczeniu jest choćby umowa z dnia [...] marca 2004 r. zawarta między Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych a A.N. na realizację projektu "Podnoszenie kwalifikacji w zakresie zasad prowadzenia rachunkowości rolnej" w okresie od [...].03.2004 r. do [...].05.2004 r. Wojewoda nie uwzględnił okresu pracy wynikającego z tejże umowy podnosząc, iż nie wiadomo jakie czynności wykonywał w ramach umowy. Uzasadnienie jest zdaniem strony skarżącej absurdalne, gdyż w zaświadczeniu Wójta Gminy określono, jakie czynności wykonywał A.N., m.in. prowadził kursy kwalifikacyjne, pedagogiczne, skoro zatem realizował projekt "Podnoszenie kwalifikacji..." to właśnie należy zasadnie przyjąć, iż były to czynności szkoleniowe, mieszczące się w pojęciu kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Przedmiotowa umowa wskazuje dokładny okres wykonywania tych czynności. Z kolei Komisja konkursowa nie ma kompetencji do weryfikowania dokumentu co do faktów, które zostały dokumencie urzędowym poświadczone. Zarzut zawarty w wystąpieniu pokontrolnym, iż w piśmie Wójta Gminy brak jest wykazania, w jakich okresach odbywały się kursy jest bezzasadny i zbyt daleko idący, albowiem kursy wraz ze szkoleniem oraz egzaminami i przygotowaniem do egzaminów stanowiły spójną całość i wskazywały ciągłość pracy, a Wójt Gminy wskazał konkretny okres wykonywania wyżej wskazanych czynności ([...].09.1999 - [...].08.2004). Nadto w/w umowa z dnia [...].03.2004 r. również wskazywała konkretny okres świadczonej pracy. Nieuzasadniony jest wniosek co do konieczności przedłożenia dokumentów jakie czynności wykonywał A.N., skoro z w/w zaświadczenia jasno wynika przedmiot wykonywanej pracy. Wyżej wskazany okres pracy winien zostać zaliczony do wymaganego przepisami stażu pracy, albowiem okres pracy został prawidłowo udokumentowany stosownymi zaświadczeniami, umowami, z którego wynika konkretny okres wykonywania pracy oraz rodzaj tejże pracy. Przepis art. 9 ust 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy formułuje wymóg pięcioletniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy. Pojęcie stażu pracy nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa pracy. W ocenie skarżącego Wojewoda w sposób nieuprawniony i niewłaściwy dokonuje wykładni przepisu wskazując na konieczność udokumentowania wymiaru czasu pracy, czy też wykazanie okresu pracy poprzez podanie dat dziennych. Nie ulega wątpliwości, iż skoro mowa o 5 letnim stażu to kandydat na stanowisko Dyrektora urzędu pracy winien przez pełnych 5 lat pracować w określonych instytucjach. Niemniej jednak w sytuacji, gdy zaświadczenie jako jeden z powszechnie uznawanych dowodów potwierdzających staż pracy, potwierdza pracę w konkretnych okresach, to bez przedstawienia dowodu przeciwnego nie można kwestionować okoliczności, że praca była wykonywana w sposób ciągły, kierując się przy tym jedynie daleko idącymi przypuszczeniami i domniemaniami. Nadrzędnym celem konkursu jest wyłonienie osoby dysponującej odpowiednią wiedzą i doświadczeniem we wcześniej wykonywanej pracy. Punktem odniesienia dla organu nadzoru nie mogą być opinie i interpretacje nie poparte przepisami prawa, które zostałyby złamane przez Starostę. Nie można zatem twierdzić, iż wymiar czasu pracy mniejszy aniżeli pełen etat daje mniejsze doświadczenie. Takiego wymogu przepis art. 9 ust. 5 ustawy nie nakłada. Powyższe świadczy o błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 5 ustawy lub nadinterpretacji przepisu w celu zakwestionowania decyzji Starosty o wyborze kandydata na dyrektora powiatu urzędu pracy. Niezaliczenie przez Wojewodę do wymaganego stażu pracy okresu wykonywania pracy w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne i okresu prowadzenia wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu (w latach 1995-1998 i 1997-2000) udokumentowanego na podstawie zaświadczenia Zakładu Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia z dnia [...].02.2015 r., ze względu na wątpliwości co do okresu, rodzaju, formy, wymiaru czasu pracy, a także niezaliczenie pełnego okresu prowadzenia wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych w latach 2000-2007, tj. okresu wynikającego i potwierdzonego wykazem umów zleceń i zobrazowanego w dniach - w sposób istotny narusza w/w przepisy prawa. W postępowaniu konkursowym, kandydat przedłożył dwa zaświadczenia z dnia [...].02.2015 r. ZDZ Centrum Kształcenia, na okoliczność wykonywanej pracy w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne w różnych zawodach przy ZDZ Centrum Kształcenia w latach 1995-1998, a nadto prowadził wykłady i ćwiczenia na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu w latach 1997-2000. Drugi z dokumentów zaświadcza, iż A.N. pracował w charakterze wykładowcy w szkołach średnich i policealnych w latach 2000-2007, prowadzonych przez Centrum Kształcenia ZDZ. Zdaniem strony skarżącej komisja konkursowa była uprawniona do pozytywnej pod względem formalnym oceny w/w zaświadczeń z dnia [...].02.2015 r. i wyciągnięcia z treści zaświadczeń wnioski co do wykonywania pracy przez A.N. w charakterze wykładowcy, członka komisji egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne w różnych zawodach, a także wykonywania przez niego pracy polegającej na prowadzeniu wykładów i ćwiczeń na kursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu. Skoro zatem dyrektor Centrum Kształcenia zaświadcza o wykonywaniu pracy przez A.N. należy przyjąć, iż prace tę wykonywał. Brak wskazania na podstawie jakiej umowy pozostawało bez istotnego znaczenia, gdyż staż pracy wymagany na określonym stanowisku oznacza wykonywanie pracy. W zaświadczeniu podano okres wykonywania pracy, co odnosząc na grunt uregulowań prawnych wynikających z art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdzie mowa o 5 letnim stażu pracy w instytucjach rynku pracy, uznać należało za spełnienie ustawowego wymogu w zakresie okresu pracy (stażu pracy). Przepis art. 9 ust. 5 W/W ustawy nie reguluje kwestii wymiaru czasu pracy. Jeśli więc mowa o 5-letnim stażu pracy to stosując literalną wykładnię tego przepisu należy przyjąć, iż ustawodawca wymaga, aby kandydat na dyrektora powiatowego urzędu pracy przez okres 5 lat pracował w instytucjach rynku pracy. Zaświadczenia potwierdzają łącznie dłuższy okres pracy w ZDZ Centrum Kształcenia, aniżeli wymagany ustawowo. Komisja Konkursowa zaliczyła do stażu pracy wynikające z zaświadczeń ZDZ z [...].02.2015r. prace w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne w próżnych zawodach przy ZDZ w Latach 1995-1998 oraz okres prowadzenia wykładów i ćwiczeń na bursach pedagogicznych dla mistrzów i instruktorów praktycznej nauki zawodu w latach 1997-2000 oraz okresy pracy w charakterze wykładowcy w szkołach średnich i policealnych w latach 2000-2007 prowadzonych przez ZDZ, dlatego, że z zaświadczeń wynika, iż A.N. świadczył pracę na rzecz ZDZ, a zatem pracował – czyli zdobywał doświadczenie zawodowe uprawniające do zaliczenia tego okresu do wymaganego stażu pracy. Komisja konkursowa nie znalazła podstaw do zakwestionowania tych zaświadczeń w związku z art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który wskazuje warunek 5-letniego stażu pracy, a zatem stażu określonego w latach, dlatego też zarzut co do braku konkretnych dat dziennych uznać należało za niezasadny i daleko idący. Ustawa nie reguluje, w jakim wymiarze czasu i w jakiej formie praca ma odbywać się, aby spełniony został warunek 5-letniego stażu pracy w instytucjach rynku pracy. Nadzór Wojewody nad realizacją zadań Starosty w zakresie wykonywania zadań określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia jest sprawowany według kryterium legalności, co oznacza że konieczne jest wskazanie przepisu prawa, który został naruszony, a wywód organu musi być przejrzysty. Stanowisko takie prezentuje WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. II SA/Ke 46/12. Wojewoda co prawda wskazał naruszenie przez Starostę przepisu art. 9 ust. 5 w/w ustawy, nie wskazał jednak przepisu prawa, który regulowałby materię związaną z wymiarem czasu pracy, a zatem uzależniałby spełnienie warunku 5-letniego stażu pracy w instytucjach rynku pracy od wykonywania tejże pracy w określonym wymiarze czasu pracy lub w formie. Dlatego też zupełnie niezrozumiały i chybiony jest zarzut, iż z zebranej dokumentacji nie wynika wymiar czasu pracy. W ocenie skarżącego Wojewoda naruszył przepis art. 9 ust. 5 ustawy, gdyż dokonał zupełnie dowolnej interpretacji powyższych zaświadczeń, stawiając dodatkowe wymogi w postaci wykazania wymiaru czasu pracy, konieczności wykazywania dziennymi datami okresu stanowiącego staż pracy, podczas gdy literalna wykładnia zaprzecza takim konstatacjom Wojewody, celowościowa wykładnia przepisu świadczy o konieczności posiadania wiedzy i doświadczenia z wcześniej wykonywanej pracy. Zważywszy jednak na stanowisko Zespołu Kontrolnego kwestionującego spełnienie wymogów minimalnych na podstawie powyższych zaświadczeń, Starosta w trakcie kontroli, celem uzupełnienia faktów wynikających z zaświadczenia z dnia [...].02.2015 r. przedłożył pismo dyrektora ZDZ z dnia [...].10.2015 r. wraz z wykazem umów zleceń zawartych z A.N. przez ZDZ w latach 2000-2007, w którym to wykazie zawarto okresy pracy przez wskazanie dat dziennych, formę tejże pracy na umowę zlecenia, oraz numery tych umów. Praca na podstawie umów zlecenia wykonywana była z przerwami przez A.N. w okresie od [...].03.2000 r. do [...].08.2007 r., a łączny okres zatrudnienia wynosi 72 miesiące i 17 dni. Powyższy dokument pochodzący z Zakładu Doskonalenia Zawodowego, podpisany przez dyrektora w sposób nie budzący wątpliwości uszczegółowił fakty zawarte w w/w zaświadczeniach, potwierdził te fakty, zatem uzupełniał braki, na które uwagę zwrócił Zespół Kontrolny co do braku formy i okresu zatrudnienia. Początkowo Zespół Kontrolny, co wynika z wystąpienia kontrolnego, uwzględnił z okresu pracy 2000-2007 wynikającego z w/w zaświadczeń, umowy zlecenia, które przedłożył A.N., przypadkowo odnalezione. Umowy te dotyczyły okresu zatrudnienia od [...].02.2002 r. do [...].08.2002 r. Istotne jest, iż są to umowy wyszczególnione w przedstawionym wykazie umów przez ZDZ. Zdaniem strony skarżącej po stronie Wojewody zachodzi brak konsekwencji w dokonywaniu ocen mający odzwierciedlenie w wystąpieniu pokontrolnym, który zalicza do stażu pracy okresy pracy wynikające z umów zleceń przedstawionych przez A.N., natomiast nie zalicza do stażu pracy tych umów, które wyszczególnione zostały w zestawieniu załączonym do pisma Dyrektora ZDZ zaświadczającego o wykonywaniu pracy przez A.N. na podstawie umów zleceń w okresach wskazanych w wykazie umów jako wykładowca na kursach. Jednocześnie należy zauważyć, iż w wystąpieniu pokontrolnym wyrażono pogląd co do możliwości zaliczenia do stażu pracy okresu pracy na podstawie zaświadczenia, a tymczasem nie uznano stażu pracy (wykazanego pismem Dyrektora ZDZ, które spełnia warunki zaświadczenia, gdyż z treści pisma załączonego wykazu wynikają istotne fakty, daty dzienne wykonywanej pracy oraz forma wykonywania pracy. W formułowanych wnioskach wystąpienia istnieje zupełna sprzeczność, albowiem z jednej strony wskazuje się, iż nie tylko świadectwo pracy może potwierdzać staż pracy, lecz inne dokumenty potwierdzające konkretny okres zatrudnienia, w tym też zaświadczenia. Z drugiej zaś strony odmawia się uznania zaświadczenia pochodzącego od Dyrektora ZDZ, w którym zawarto okresy zatrudnienia A.N. jako wykładowcy kursów na podstawie konkretnej umowy zlecenia. W świetle powyższego zdaniem strony skarżącej zupełnie bezpodstawne jak i niezgodne z przepisami prawa jest twierdzenie, że w związku z nieprzedłożeniem dokumentów źródłowych czyli umów, brak jest podstaw do uznania "zestawienia umów" za wiarygodne potwierdzenie stażu pracy. W wystąpieniu pokontrolnym nie uzasadniono, na jakiej podstawie i dlaczego uznano zestawienie za niewiarygodne, pismo przewodnie Dyrektora ZDZ z dnia [...].10.2015 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż załączone zestawienie umów zleceń zostało sporządzone na podstawie rejestrów umów będących w posiadaniu ZDZ Centrum Kształcenia. Nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować przedstawiony dokument, który spełnia wymóg dokumentu potwierdzającego staż pracy, a bynajmniej nie przedstawiono żadnych uzasadnionych argumentów w tym zakresie. Zaświadczenie potwierdzające zawarcie umów zleceń z A.N., wskazujące daty dzienne okresu zatrudnienia oraz przedmiot wykonywanej pracy jest potwierdzeniem faktów wynikających z zaświadczeń przedłożonych do konkursu. W wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono lakoniczne wnioski o braku wiarygodności "zestawienia umów zleceń", które to wnioski, nie są oparte na żadnych podstawach, ani też uzasadnionych argumentach. Okres pracy wynikający z przedstawionego wykazu umów zleceń, na podstawie których A.N. wykonywał pracę jako wykładowca na kursach, winien zostać zaliczony do stażu pracy wymaganego przepisem art. 9 ust. 5 w/w ustawy, wynosił bowiem zgodnie z wyliczeniami na podstawie w/w wykazu 72 miesiące i 17 dni. Zatem więcej niż wynika z art. 9 ust. 5 ustawy. Niezaliczenie przez Wojewodę do wymaganego stażu pracy okresu pracy 72 miesięcy i 17 dni w instytucji szkoleniowej w sposób rażący narusza powyższy przepis. Zaświadczenie jest jednym z dokumentów, na podstawie którego wykazuje się staż pracy. Wykaz umów zleceń, będący załącznikiem do zaświadczenia dyrektora ZDZ Centrum Kształcenia przedstawia rodzaj wykonywanej pracy przez A.N. oraz okres pracy poprzez wskazanie dat dziennych. Powyższe zestawienie umów zleceń oraz zawarte nim fakty czynią zadość wymogom określonym w przepisie art. 9 ust. 5 ustawy. Odmówienie wiarygodności w sposób bezpodstawny przedmiotowemu dokumentowi i w konsekwencji nie uwzględnienie faktów z niego wynikających uzasadnia w pełni zarzut co do naruszenia art. 9 ust. 5 ustawy. Załączenie do wniesionych przez Starostę Powiatu zastrzeżeń z dnia [...] grudnia 2015 r. dodatkowych dokumentów, które w sposób niebudzący wątpliwości potwierdziły wiarygodność zaświadczenia dyrektora ZDZ z dnia [...].10.2015r., tj. uzyskane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych raporty okresowe ZUS RZA potwierdzające rzeczywiste wykonywanie pracy na podstawie umów zlecenia we wskazanych wyżej okresach oraz informacje podatkowe PIT 11/8B za lata 2002-2007, pochodzące z ZDZ Centrum Kształcenia i dodatkowo oświadczenia majątkowe, w których A.N. wskazał, iż świadczył pracę na podstawie umów zleceń zawartych w ZDZ Centrum Kształcenia. Powyższe dokumenty przedłożone zostały, aby dodatkowo potwierdzić fakty wynikające z zestawienia umów z dnia [...].10.2015 r., skoro Wojewoda odmawiał wiarygodności temu zestawieniu w sposób niezrozumiały i bezzasadny. Twierdzenia i wnioski zawarte w odpowiedzi na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych w kontekście przedstawionych dodatkowych dokumentów nie zasługują na uwzględnienie, są bezzasadne i nieuprawnione zważywszy, iż w/w dokumenty stanowią spójną całość, wzajemnie się uzupełniają. Mimo przedstawienia dodatkowych dokumentów, Wojewoda w dalszym ciągu podważa wiarygodność zestawienia umów zleceń, pochodzącego od dyrektora ZDZ jako dokumentu potwierdzającego okresy zatrudnienia A.N.. W piśmie z dnia [...].01.2016 r. wyjaśniono kwestię zaistniałej omyłki w pozycji 29 zestawienia, mianowicie omyłkowo podano numer umowy [...], umowa winna być oznaczona numerem [...], natomiast umowa [...] dotyczyła okresu od [...].10.2003 r. do [...].01.2004 r. Ten okres nie został ujęty omyłkowo w zestawieniu, lecz dyrektor ZDZ wyjaśnił jaki był powód i potwierdził fakt wykonywania pracy przez A.N. i pobierania wynagrodzenia. Powyższe zatem uzupełnia wykaz umów i wyjaśnia, iż w okresie od [...].10.2003 r. do [...].01.2004 r. wykonywana była przez A.N. praca, co dodatkowo znajduje odzwierciedlenie w raportach imiennych ZUS. Okres ten, należycie udokumentowany jako okres pracy, w sposób niezasadny nie został zaliczony do stażu pracy. Nadto Dyrektor ZDZ Centrum Kształcenia wyjaśnił wątpliwości Wojewody w zakresie braku ujęcia w zestawieniu, umów za okres [...].10.2002 r. do [...].12.2002 r., co do którego przedłożono raporty ZUS RZA (opłacanie składki zdrowotnej), a mianowicie ze względu na brak z tego okresu rejestru umów nie zawarto tego okresu w zestawieniu, gdyż nie można było podać numeru umowy, natomiast ZDZ potwierdziło, iż wynagrodzenie rzeczywiście za ten okres zostało wypłacone. Rzeczywiście wykaz został sporządzony według rejestru umów, skoro nie było rejestru za ten okres, dyrektor ZDZ nie ujął "pierwotnie umowy (październik, listopad, grudzień 2002) w zestawieniu, co świadczy o rzetelności i przedstawionego zestawienia. Jednakże mając na uwadze fakt, iż wynagrodzenie było pobierane za okres X-XII 2002 r., co potwierdzają raporty imienne, zupełnie niezasadne było zdaniem strony skarżącej nie uwzględnienie tego okresu do wymaganego stażu pracy. Gdyby bowiem A.N. nie świadczył pracy, nie zostałoby wypłacone wynagrodzenie za wskazany okres i nie zostałaby zapłacona składka zdrowotna, co wynika z raportów ZUS RZA. Podobnie przedstawia się sytuacja dotycząca okresu pracy – październik, listopad, grudzień 2003 – styczeń 2004 r. wyjaśniono, iż wskazany okres pracy wynika z umowy zlecenia nr [...], co pomyłkowo nie ujęto w wykazie, lecz dyrektor zaświadcza, że praca przez A.N. była wykonywana. Dodatkowe wyjaśnienie z dnia [...].01.2016 r. o wykonywaniu pracy w wyżej wskazanych okresach jest przekonujące, biorąc pod uwagę fakt regulowania składek zdrowotnych za ten okres, jak również przedłożone raporty z Urzędu Skarbowego oraz informacje PIT 11/8B za lata 2000-2007, a także oświadczenia majątkowe, w których wykazano pracę na umowę zlecenia w ZDZ. Raporty imienne ZUS RZA wykazują rozliczenie składki zdrowotnej odprowadzanej od umów zleceń za 63 miesiące pracy i pokrywają się z okresami wykonywania pracy wynikającymi z zestawienia umów, a także potwierdzonymi dodatkowo pismem z dnia z dnia [...].01.2016 r. z ZDZ. Skarżący przedstawił okresy miesięczne wykazane raportami ZUS RZA, za które spłacono składki zdrowotne, i które odpowiadają okresom wykonywania pracy na umowę zlecenie, ujętym w zestawieniu i okresom pracy potwierdzonym pismem dyrektora ZDZ Centrum Kształcenia z dnia [...].01.2016 r. i [...].01.2015 r. Dodatkowo Starosta uzyskał zaświadczenie z ZDZ Centrum Kształcenia z dnia [...].01.2015 r. wskazujące, że A.N. przepracował od dnia [...].10.2002 r. do dnia [...].12.2002 r. i od dnia [...].10.2003 r. do [...].01.2004 r. w ZDZ Centrum Kształcenia jako wykładowca na podstawie umów zleceń. Dokument ten podpisał Dyrektor ZDZ, który wespół z pozostałą dokumentacją potwierdza fakty w nim zawarte. Wyszczególnione okresy pracy wynikające z raportów ZUS RZA oraz wykazu umów zleceń z [...].10.2015 r. i pism z [...].01.2016 r., [...].01.2016 r. potwierdzają fakt wykonywania pracy w ZDZ Centrum Kształcenia przez okres 63 miesięcy. Niemniej jednak skarżący uznaje za w pełni wiarygodne zestawienie umów zawarte w wykazie z dnia [...].10.2015 r. potwierdzające pracę przez okres 72 miesięcy 17 dni. Okres wykonywania pracy, który wynikał z zestawienia, nie zawsze będzie pokrywał się z raportami imiennymi RZA, gdyż w sytuacji gdy wynagrodzenie za miesiąc np. październik 2003 r. zostało wypłacone w listopadzie, to brak będzie raportu imiennego za miesiąc październik 2003 r., co nie oznacza że praca nie była wykonywana od [...] października 2003 r. zgodnie z umową zlecenia od dnia [...].10.2003 r. Taki sposób ujmowania rozliczeń jest zgody z zasadami sporządzania raportów i deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA. W związku z powyższym należało wskazać kolejną przyczynę braku niektórych raportów RZA, mimo wykonywania pracy jak wynika z zestawienia, tj. brak raportu ZUS RZA za wrzesień 2000, mimo zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego ZUS ZZA od [...].09.2000 r. Wszystkie powyższe dokumenty, tworzą spójną całość i dają podstawę do racjonalnych i logicznych wniosków w zakresie wykonywania przez A.N. w latach 2000-2007 pracy na podstawie umów zleceń w ZDZ, potwierdzają też treść zaświadczenia z dnia [...].02.2015 r., wystawionego przez ZDZ Centrum Kształcenia. Nadto A.N. złożył oświadczenie o wykonywaniu pracy i zawartych umowach z ZDZ Centrum Kształcenia. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody o uznaniu i zaliczeniu wymaganego stażu pracy, okresu pracy A.N. w innych instytucjach rynku pracy przez 4 lata 10 miesięcy i 2 dni, zwłaszcza, że Wojewoda nie podał, których miesięcy z brakujących w zestawieniu, a potwierdzonych raportami ZUS nie zaliczył do wymaganego stażu pracy, czego konsekwencją było przyjęcie, iż A.N. nie spełnia wymogów kwalifikacyjnych dla dyrektora powiatowego urzędu pracy, co legło u podstaw zalecenia pokontrolnego przeprowadzenia ponownego konkursu. Wnioski te są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i naruszają przepis art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wymagany przepisem art. 9 ust. 5 w/w ustawy staż pracy w instytucjach rynku pracy, którym są również instytucje szkoleniowe został wykazany wyżej opisanymi zaświadczeniami, zestawieniem umów zleceń, raportami ZUS, oświadczeniami majątkowymi, zeznaniami podatkowymi, wyjaśnieniami dodatkowymi ZDZ. Niezaliczenie przez Wojewodę okresu pracy wykazanego raportami ZUS RZA, a nie ujętego początkowo w wykazie jest nieuzasadnione biorąc pod uwagę, iż okresy pracy zostały potwierdzone dokumentami uzupełniającymi wykaz umów, prowadzi do naruszenia wspomnianego przepisu. Staż pracy należy udokumentować nie tylko świadectwem, skoro nie tylko umowa o pracę kreuje staż pracy, ale także w inny sposób poprzez zaświadczenia, informacje, nawet zeznania świadków. Fakt pracy A.N. w latach 2000-2007 na podstawie umów zleceń w ZDZ Centrum Kształcenia w charakterze wykładowcy na kursach przez okres ustawowo wymagany jest niepodważalny w świetle zgromadzonej dokumentacji. Przepis art. 9 ust. 5 ustawy stanowi, iż dyrektor powiatowego urzędu pracy winien posiadać 5 letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Instytucjami rynku pracy są również instytucje szkoleniowe zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy. Instytucjami szkoleniowymi, na podstawie art. 6 ust 5 ustawy są publiczne i niepubliczne podmioty prowadzące na podstawie odrębnych przepisów edukację pozaszkolną. Przepis art. 3 pkt 17 ustawy o systemie oświaty definiuje pojęcie edukacji pozaszkolnej jako formy uzyskiwania i uzupełniania wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w placówkach kształcenia ustawicznego i praktycznego oraz ośrodkach dokształcania i doskonalenia zawodowego, a także kwalifikacyjne kursy zawodowe. Spełnienie wymogu wykonywania pracy przez A.N. w instytucjach szkoleniowych prowadzących edukację pozaszkolną, tj. ośrodku doskonalenia zawodowego jest zatem bezsporne. Wnioski natomiast o braku wiarygodności zestawienia umów nie mogą być dowolne, a tak należy je ocenić skoro w materiale dowodowym zgromadzone zostały dokumenty wiarygodność dokumentów potwierdzające. Istotne jest również naruszenie przepisu art. 111 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który przyznaje wojewodzie nie tylko uprawnienie w zakresie sposobu wykonywania kontroli, ale nakłada obowiązek takiego przeprowadzenia czynności kontrolnych, aby rzetelnie ustalić stan faktyczny. Wojewoda winien badać dokumenty i dane niezbędne do sprawowania kontroli, lecz może również wzywać i przesłuchiwać świadków. Interpretacja przepisu art. 111 ustawy prowadzi do wniosku o możliwości szerokiego prowadzenia postępowania dowodowego z wykorzystaniem wielu środków dowodowych. Wyliczenie czynności zgodnie z art. 111 ustawy, które wykonuje Wojewoda, nie stanowi zamkniętego katalogu na co wskazuje sformułowanie "w szczególności". Przebieg postępowania kontrolnego prowadzi do wniosku, iż nie podjęto wszystkich niezbędnych czynności w ramach kontroli, gdzie początkowo uznano 7 miesięcy i 1 dzień stażu pracy, następnie 4 lata, 10 miesięcy i 2 dni, co Wskazuje na nieuzasadnioną bierność organu, zwłaszcza w kontekście twierdzeń podnoszonych przez Starostę w toku kontroli oraz stanowiska Komisji Konkursowej, jak również w kontekście skutków jakie pociąga za sobą zalecenie ogłoszenia kolejnego konkursu. Biorąc pod uwagę uregulowania prawne oraz okoliczności faktyczne udokumentowane stosownymi zaświadczeniami nie ulega wątpliwości, iż A.N. pracował w instytucjach szkoleniowych, jakim jest ośrodek dokształcania i doskonalenia zawodowego – Zakład Doskonalenia Zawodowego Centrum Kształcenia, a także w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych, prowadzącym kwalifikacyjne kursy zawodowe przez wymagany ustawowo okres. W tej sytuacji, gdy A.N. spełnił wymogi ustawowe, aby zostać zatrudnionym na stanowisku dyrektora powiatowego urzędu pracy, uznać należy, iż powołanie nastąpiło zgodnie z przepisem art. 9 ust. 5 w/w ustawy, a zalecenia Wojewody przeprowadzenia ponownego konkursu na to stanowisko, wynikające z niezaliczenia przez Wojewodę udokumentowanych przez A.N. okresów pracy w instytucjach szkoleniowych należy uznać za naruszające przepisy prawa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w protokole pokontrolnym, które jest nieuzasadnione, pozbawione konkretnych argumentów, a przede wszystkim naruszające przepisy prawa. W protokole zawarte są stwierdzenia, które wzajemnie się wykluczają, jak choćby wnioski w zakresie możliwości zaliczenia do stażu pracy okresów wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, potwierdzonych nie tylko świadectwami pracy, z drugiej natomiast strony odmówiono wiarygodności dokumentowi pochodzącemu z ZDZ, wskazującemu w sposób szczegółowy informacje istotne dla oceny spełnienia warunku 5 letniego stażu pracy w instytucjach rynku pracy. Zaświadczenia będące podstawą pozytywnej weryfikacji formalnej pochodzą od dyrektorów instytucji szkoleniowych, łącznie z pozostałą dokumentacją stanowią spójną całość i nie ma żadnych podstaw, aby je kwestionować i podważać ich wiarygodność. Niezrozumiałe są natomiast rozważania zawarte w wystąpieniu pokontrolnym jak i odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wyciąga się wnioski o ogólnikowości dokumentacji, braku dat dziennych, braku formy zatrudnienia i wymiaru czasu pracy. Jak wyżej wskazano i szczegółowo opisano, dokumentacja zawiera daty dzienne, to jest okresy pracy, formę pracy (umowy cywilnoprawne). Żaden przepis prawa nie wskazuje, w jakim wymiarze praca ma być świadczona, aby móc konkretną pracę ocenić pod względem spełnienia warunku posiadania 5 letniego stażu pracy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym, pracodawca ma prawo do oceny wiarygodności przedstawionych przez pracownika dokumentów, jednakże w przedmiotowej sprawie brak podstaw aby zanegować tak bogatą dokumentację, która w sposób nie budzący wątpliwości udowadnia staż pracy, a co za tym idzie doświadczenie kandydata. Bogate doświadczenie kandydata w toku postępowania kontrolnego zostało również poświadczone pismem Zastępcy Dyrektora i Ośrodka Doradztwa Rolniczego z dnia [...].07.2015 r. o wykonywaniu pracy wykładowcy i egzaminatora na Kursach Rolniczych dla osób nabywających kwalifikacje rolnicze jako forma pozaszkolna w latach 1985, 1986, 1987, uzupełnione pismem z dnia [...].10.2015 r. ze wskazaniem dokładnych dat pracy, co również nie zostało uwzględnione i zaliczone do stażu pracy przez Wojewodę, ze względu na brak dat dziennych, gdy tymczasem daty wskazano. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł m.in. iż w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy publiczne służby zatrudnienia tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi, realizującymi zadania określone ustawą. Instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w ustawie są wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2-6 Ochotnicze Hufce Pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, i instytucje dialogu społecznego, instytucje partnerstwa lokalnego. Instytucjami szkoleniowymi, będącymi instytucjami rynku pracy są, według art. 6 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, publiczne i niepubliczne podmioty prowadzące na podstawie odrębnych przepisów edukację pozaszkolną. Odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy są przepisy ustawy o systemie oświaty. W art. 3 pkt 17 ustawy o systemie oświaty zawarta została ustawowa definicja form pozaszkolnych - należy przez to rozumieć formy uzyskiwania i uzupełniania wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w placówkach i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 3 a ustawy, a także kwalifikacyjne kursy zawodowe. Art. 2 zawiera wyszczególnienie jednostek organizacyjnych tworzących system oświaty, zaliczając do nich w pkt 3a placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych. W art. 2 ustawy o systemie oświaty zawarto rozłączny i wyczerpujący podział jednostek funkcjonujących w systemie oświaty. Ustawa o systemie oświaty definiuje ponadto pojęcia: - kształcenie ustawiczne – należy przez to rozumieć kształcenie w szkołach dla dorosłych, a także uzyskiwanie i uzupełnianie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych przez osoby, które spełniły obowiązek szkolny (art. 3 pkt 16), - centrum kształcenia ustawicznego albo centrum kształcenia praktycznego – należy przez to rozumieć rodzaj odpowiednio placówki kształcenia ustawicznego i placówki kształcenia praktycznego (art. 3 pkt 11), - placówka - należy przez to rozumieć jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy (art. 3 pkt 3). W świetle powyżej przytoczonych przepisów w myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy publiczne służby zatrudnienia tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi, realizującymi zadania określone ustawą. Instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w ustawie są wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2-6 Ochotnicze Hufce Pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, i instytucje dialogu społecznego, instytucje partnerstwa lokalnego. Instytucjami szkoleniowymi, będącymi instytucjami rynku pracy są, według art. 6 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, publiczne i niepubliczne podmioty prowadzące na podstawie odrębnych przepisów edukację pozaszkolną. Za edukację pozaszkolną nie mogą być uznane co do zasady formy kształcenia realizowane w szkołach. Ustawa o systemie oświaty wyraźnie definiuje formy pozaszkolne poprzez wymienienie placówek i ośrodków, a nie szkół. Dodatkowo również definiuje pojęcie placówki, wyłączając z jego definicji formy edukacji w szkołach. Placówką są, bowiem jedynie jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy, szkoły natomiast wymienia art. 2 pkt 2 ustawy. Za formy pozaszkolne edukacji ustawa o systemie oświaty uznaje również kwalifikacyjne kursy zawodowe, co bezpośrednio wynika z art. 3 pkt 17. Nie zmienia tej interpretacji to, że zgodnie z art. 68 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty kształcenie ustawiczne jest organizowane i prowadzone w publicznych i niepublicznych szkołach dla dorosłych albo publicznych i niepublicznych placówkach kształcenia ustawicznego, placówkach kształcenia praktycznego, ośrodkach dokształcania i doskonalenia zawodowego. Przepis ten wprawdzie przewiduje realizowanie kształcenia ustawicznego w szkołach, jednak z przepisu tego nie wynika bynajmniej, że taka forma kształcenia ustawicznego może być uznana za formę edukacji pozaszkolnej. Taka interpretacja stałaby w sprzeczności z wyraźnie określoną w art. 3 pkt 17 ustawy definicją form pozaszkolnych, która wyłącza zaliczenie do tej formy edukacji szkół. Przepis ten do form pozaszkolnych zalicza bowiem jedynie kształcenie ustawiczne realizowane w placówkach kształcenia ustawicznego, co wykazano powyżej w rozumieniu ustawy o systemie oświaty nie jest szkołą. Natomiast jeśli chodzi o kwalifikacyjne kursy zawodowe, z uwagi na brzmienie art. 3 pkt 17 ustawy o systemie oświaty, należy je uznać za formę pozaszkolną edukacji, niezależnie od tego, przez jaką jednostkę organizacyjną oświaty są organizowane. Zgodnie t z art. 68 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty kwalifikacyjne kursy zawodowe mogą być | prowadzone przez: - publiczne szkoły prowadzące kształcenie zawodowe - w zakresie zawodów, w których kształcą, oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody; - niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych prowadzące kształcenie zawodowe – w zakresie zawodów, w których kształcą, oraz w zakresie obszarów kształcenia, do których są przypisane te zawody; - publiczne i niepubliczne placówki i ośrodki, o których mowa w ust. 1 pkt 2; - instytucje rynku pracy, o których mowa w art. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...) prowadzące działalność edukacyjno-szkoleniową; - podmioty prowadzące działalność oświatową, o której mowa w art. 83a ust, 2 ustawy. Prawo pracy nie definiuje pojęcia stażu pracy. Przyjmuje się, że jest to łączny okres zatrudnienia czyli czas, w którym pracownik pozostawał w stosunku pracy, czyli wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Jednakże zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być również wykonywana w oparciu o umowy cywilnoprawne. Z zasady swobody umów wynika prawo stron do wyboru rodzaju stosunku pracy, na podstawie którego praca będzie świadczona. Pojęcie stażu pracy winno być utożsamiane z pojęciem zatrudnienia, które obejmuje świadczenie pracy w oparciu o umowę o pracę, ale także w oparciu o inne umowy cywilnoprawne. W związku z tym w grupie dokumentów wymaganych do przystąpienia do konkursu winny znaleźć się nie tylko świadectwa pracy, ale także inne dokumenty j potwierdzające zatrudnienie. W przypadku udokumentowanego przez A.N. zatrudnienia w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych samo zatrudnienie w szkole jako nauczyciel, potwierdzone świadectwami pracy z dnia [...].08.2003 r. i [...].08.2004 r., nie stanowi zatrudnienia odpowiadającego stażowi pracy wymaganemu w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z przedłożonych zaświadczeń z dnia [...].06.2012 r. wynika, że Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych organizował kwalifikacyjne kursy zawodowe, a A.N. pracował we wskazanej jednostce w latach 1999-2004 jako członek Państwowej Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Kuratorium Oświaty do przeprowadzania egzaminów na tytuły kwalifikacyjne robotnika wykwalifikowanego i mistrza w zawodzie, realizujące kształcenie ustawiczne i doskonalenie zawodowe dorosłych na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12.10.1993r. (Dz. U. Nr 103, poz. 472) w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji j zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych. Przedmiotowe dokumenty nie obrazują jednak czasu świadczenia przez A.N. pracy na kursach kwalifikacyjnych. Zatem w dniu 18.06.2015 r. wystąpiono do Starosty o przedłożenie dokumentów | potwierdzających przede wszystkim, czy szkoła takowe kursy prowadziła, w jakich konkretnie okresach w kolejnych latach ujętych w złożonym przez kandydata zaświadczeniu, czy kandydat na tych kursach nauczał, czy tylko był członkiem komisji egzaminacyjnej. Ponadto wskazano, że należy wykazać formę zatrudnienia, dokładny okres oraz czy praca była świadczona w wymiarze odpowiadającym pełnemu wymiarowi czasu pracy. Starosta Powiatu przedłożył pismo Wójta Gminy z dnia [...].06.2015 r., znak: [...], z którego wynika, że A.N. w okresie zatrudnienia na umowę o pracę w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych, tj. od [...].09.1999 r. do [...].08.2004 r. wykonywał w jednostce pracę na podstawie umów cywilnoprawnych jako członek Państwowej Komisji Egzaminacyjnej oraz prowadził zajęcia: kursy pedagogiczne i kursy przygotowujące do egzaminów nadających tytuły kwalifikacyjne, stanowiące formy edukacji pozaszkolnej. Jednakże w przedmiotowym piśmie brak jest wskazania w jakich okresach odbywały się ww. kursy. Natomiast wykazany okres zatrudnienia pokrywa się zarówno z zatrudnieniem w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w ramach umowy o pracę jak i w ZDZ Centrum Kształcenia na podstawie umów cywilnoprawnych oraz z okresem zatrudnienia jako Naczelnik Wydziały Spraw Społecznych w Urzędzie Miasta i Gminy na podstawie umowy o pracę, a następnie mianowania. Dodatkowo w dniu 30.07.2015 r. Starosta przekazał dwie umowy zlecenia z dnia [...].05.2000 r. oraz z dnia [...].03.2004 r. zawarte pomiędzy Zespołem Szkół Zawodowych (później Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych) a A.N.. Z umowy z dnia [...] maja 2000 r. wynika, że zleceniodawca w dniu [...].05.2000 r. powierzył A.N. przeprowadzenie egzaminów kwalifikacyjnych. Wykonanie przedmiotowej umowy trwało 1 dzień. Na podstawie przedmiotowego dokumentu nie można uznać, iż świadczenie pracy jako członek komisji egzaminacyjnej miało charakter stały. Można natomiast przypuszczać, że były to czynności wykonywane okresowo w trakcie wykazanego wcześniej okresu zatrudnienia. Dlatego też niezbędne było przedłożenie dokumentów jednoznacznie potwierdzających, jakie czynności i w jakich konkretnie okresach A.N. wykonywał, czego kandydat nie uczynił. W związku z powyższym zaliczeniu do stażu wynikającego z ustawy o promocji zatrudnienia podlega jedynie 1 dzień potwierdzony umową zlecenie z dnia [...] maja 2000 r. Natomiast z umowy z dnia [...] marca 2004 r. wynika, iż Zespół Szkól Ponadgimnazjalnych zlecił A.N. realizację projektu finansowanego przez ARiMR pod nazwą "Podnoszenie kwalifikacji w zakresie zasad prowadzenia rachunkowości rolnej" w okresie od [...] marca 2004 r. do [...] maja 2004 r. Z umowy nie wynika jednak, jakie czynności A.N. wykonywał w okresie świadczenia pracy, dlatego nie można zaliczyć wskazanego okresu do stażu pracy. W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż z zebranej dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie A.N. w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych wynika okres pracy wykazany datami dziennymi oraz jej rodzaj. Natomiast biorąc pod uwagę przedłożone przez kandydata w postępowaniu konkursowym dwa zaświadczenia potwierdzające zatrudnienie w ZDZ Centrum Kształcenia wątpliwość budzi faktyczny okres wykonywania pracy, rodzaj świadczonej pracy, oraz czy praca była świadczona w takiej formie i wymiarze, że może zostać uznana za umożliwiającą zdobycie odpowiedniego doświadczenia zawodowego z zakresu funkcjonowania i problemów rynku pracy. W przedmiotowych dokumentach brak jest wyszczególnienia formy zatrudnienia, a okres świadczenia pracy został wskazany ogólnikowo "w latach", natomiast w znacznej części pokrywa się z okresem zatrudnienia w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych, gdzie jak wynika ze świadectw pracy praca świadczona była w pełnym wymiarze czasu pracy oraz w Urzędzie Miasta i Gminy na stanowisku Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych. W związku z powyższym zwrócono się do Starosty Powiatu o przedłożenie dokumentów potwierdzających dokładne okresy wykonywania pracy, zajmowane stanowisko, formę zatrudnienia oraz wymiar czasu pracy. Pismem z dnia [...].07.2015 r. Starosta przekazał odpowiedź uzyskaną z ZDZ Centrum Kształcenia, z której wynika, że A.N. był zatrudniony na podstawie umów zlecenia od których nie były odprowadzane składki ZUS. Umowy dotyczyły zarówno pracy w Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nadającej tytuły kwalifikacyjne przy Centrum Kształcenia ZDZ oraz wykłady i ćwiczenia na kursach Pedagogicznych dla Mistrzów i Instruktorów Praktycznej Nauki Zawodu w latach 2000-2007, które były formą kształcenia pozaszkolnego. Ponadto z uwagi na ochronę danych osobowych ZDZ nie przekaże do dyspozycji umów zlecenia A.N., ponieważ umowy sporządzane były zbiorowo i występują na nich inne osoby niezwiązane ze sprawą. Dodatkowo Starosta z powodu braku możliwości uzyskania kopii przedmiotowych dokumentów z ZDZ, przedłożył pięć przykładowych umów zleceń z dnia [...].02.2002 r., które z tego okresu zachował A.N.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Organ nadzoru stwierdził, iż dokumentują one okres zatrudnienia na stanowisku wykładowcy wynoszący 7 miesięcy, a wszystkie zlecenia wykonywane były w tym samym okresie, tj. od dnia [...].02.2002 r. do dnia [...].08.2002 r. Dodatkowo z umów wynika, że wynagrodzenie za wykonanie zleconych czynności obliczane było według stawek godzinowych określonych w umowach w ilości przepracowanych godzin. Łączna liczba godzin wynikająca z przedmiotowych umów wynosi 81. Pomimo tego organ nadzoru przyjął, iż do stażu pracy, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaliczeniu podlega okres trwania umów wynoszący 7 miesięcy. Ponadto z przedłożonych umów wynika, iż zlecone do wykonania czynności nie mają charakteru stałego, a umowy zostały zawarte na czas poszczególnych kursów prowadzonych przez zleceniobiorcę. Celem uszczegółowienia ww. dokumentów, w wyniku wniesionych zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego, Starosta przekazał pismo Dyrektora Centrum Kształcenia z dnia [...].10.2015 r. wraz z wykazem – zestawieniem 59 umów zlecenia zawartych pomiędzy ZDZ, a A.N. w latach 2000-2007. Organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania kontrolnego zaliczył do stażu pracy wynikającego z art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia (...) okres świadczenia pracy w ramach umów cywilnoprawnych wynoszący 7 miesięcy, udokumentowany na podstawie dokumentów źródłowych, tj. umów zlecenia zawartych pomiędzy A.N. a ZDZ. Natomiast przedłożone zestawienie obejmuje 59 umów zlecenie wykonywanych w latach 2000-2007. Z zestawienia umów wynika jedynie czas trwania poszczególnych kursów, bez wskazania ilości przepracowanych godzin. Wobec tego nie można stwierdzić, czy faktyczny okres świadczenia pracy pozwoliłby na zaliczenie pełnego okresu trwania poszczególnych kursów do wymaganego stażu pracy W związku z tym, iż nie przedłożono dokumentów źródłowych potwierdzających nabyty staż w ramach wykazanych w przedmiotowym zestawieniu umów zlecenia, Wojewoda nie znalazł podstaw do uznania tego zestawienia za wiarygodne potwierdzenie stażu pracy. Wobec powyższego Wojewoda wydał stosowne zalecenia pokontrolne zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym, wobec których Starosta Powiatu wniósł zastrzeżenia. Po analizie dokumentów przedłożonych w wyniku wniesionych zastrzeżeń do zaleceń, uwag i wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym stwierdzono, iż A.N. w latach 2000-2007 osiągał dochody z tytułu świadczenia pracy na podstawie umów cywilnoprawnych na rzecz ZDZ, co potwierdzają przekazane dokumenty z Urzędu Skarbowego oraz oświadczenia majątkowe. Z przedłożonego dokumentu ZUS ZZA wynika, że A.N. został zgłoszony przez ZDZ do ubezpieczenia zdrowotnego dopiero od dnia [...].09.2000 r. W związku z tym nie było podstaw do zaliczenia okresów zatrudnienia w ramach umów nr [...] z dnia [...].03.2000 r. oraz nr [...] z dnia [...].03.2000r. wykazanych w przedłożonym w dniu [...].10.2015 r. zestawieniu umów zlecenie. Przedmiotowe umowy dotyczą bowiem okresu wcześniejszego niż data powstania obowiązku ubezpieczenia. Na podstawie szczegółowej analizy imiennych raportów miesięcznych o należnych składkach na ubezpieczenie zdrowotne ustalono, że Starosta nie przedłożył raportów ZUS RZA potwierdzających okresy, które zostały wykazane w zestawieniu umów, tj.: wrzesień 2000 r., styczeń, sierpień i wrzesień 2001 r., styczeń i sierpień 2002 r., maj i sierpień 2003 r., luty, sierpień, wrzesień, październik i grudzień 2004 r., sierpień, wrzesień i październik 2005 r. oraz wrzesień 2006 r. Natomiast przekazał dodatkowe raporty ZUS RZA dotyczące okresów nie wynikających z wykazu umów zlecenia: październik, listopad i grudzień 2002 r., listopad i grudzień 2003 r. oraz styczeń 2004 r. Ponadto z informacji Dyrektora Centrum Kształcenia z dnia [...].01.2016 r. wynika, że w przedłożonym zestawieniu umów zlecenie stanowiącym załącznik do pisma z dnia [...].10.2015 r. wystąpiły błędy, w pozycji 29 wpisano nieprawidłowy numer umowy. Dodatkowo nie wykazano umów zlecenia dotyczących świadczenia pracy w okresach od [...].10.2002 r. do [...].12.2002 r. oraz od [...].10.2003 r. do [...].01.2004 r. Z przedmiotowego pisma wynika również, iż ZDZ nie posiada rejestru potwierdzającego zatrudnienie od [...].10.2002 r. do [...].12.2002 r. Z pisma z dnia [...].10.2015 r. wynika, że zestawienie umów zlecenia sporządzone zostało na podstawie rejestrów prowadzonych przez ZDZ. Ponadto w zestawieniu tym ujęto 5 umów zlecenia dotyczących okresu od [...].02.2002 r. do [...].08.2002 r. W świetle powyższych ustaleń oraz informacji przekazanych w piśmie Dyrektora Centrum Kształcenia z dnia [...].10.2015 r. oraz z dnia [...].01.2016 r. wątpliwość budzi, czy zestawienie umów zlecenia stanowi wiarygodny dokument potwierdzający okresy zatrudnienia A.N.. Zestawienie umów zlecenia zawiera błędy, a także brak w nim części okresu zatrudnienia w roku 2002. Ponadto wykazane okresy zatrudnienia nie znajdują odzwierciedlenia w przedłożonych dokumentach z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tj. zgłoszeniu do ubezpieczenia zdrowotnego ZUS ZZA oraz imiennych raportach o należnych składkach na ubezpieczenia zdrowotne ZUS RZA. Biorąc powyższe pod uwagę, w wyniku analizy kolejnych dokumentów przedkładanych w toku prowadzonych przez organ nadzoru postępowań, do stażu pracy zaliczono jedynie te okresy zatrudnienia w ZDZ Centrum Kształcenia wykazane w zestawieniu umów zlecenia, które zostały udokumentowane imiennymi raportami ZUS RZA, tj. 4 lata 10 miesięcy i 1 dzień. Ponadto celem udokumentowania zatrudnienia w Dziale Szkolenia Wojewódzkiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego Starosta przekazał oświadczenie z dnia [...].07.2015 r. złożone przez R.B., który od lutego 1983 r. był zatrudniony we wskazanej jednostce jako specjalista ds. szkoleń, oraz wydane na jego podstawie pismo Zastępcy Dyrektora Ośrodka Doradztwa Rolniczego z dnia [...].07.2015 r. Z przedmiotowych dokumentów wynika, że A.N. w latach 1985, 1986 oraz 1987 pracował jako wykładowca i egzaminator na Kursach Rolniczych dla osób nabywających kwalifikacje rolnicze w gminach [...] na zlecenie Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego, który organizował ww. kursy jako formę pozaszkolnej oświaty rolniczej. Zatrudnienie miało formę umowy zlecenia. W przedmiotowych dokumentach ogólnikowo wskazano, w jakich latach praca była świadczona, bez dat dziennych, w związku z tym nie mogły one stanowić podstawy do udokumentowania stażu pracy. Dodatkowo w dniu 19.10.2015 r. Starosta przedłożył pismo podpisane przez R.B. oznaczone jako uzupełnienie oświadczenia z dnia [...].07.2015 r. Pismo to nie zostało opatrzone datą sporządzenia, widnieje na nim jedynie data wpływu do Starostwa Powiatowego. W ocenie organu nadzoru kursy kwalifikacyjne prowadzone przez WODR mogą być uznane za zawodowe kursy kwalifikacyjne, o których mowa w art. 3 pkt 17 ustawy o systemie oświaty, stanowiące formy pozaszkolne edukacji, jednakże nie przedłożono dokumentów źródłowych potwierdzających okres zatrudnienia. Wobec tego stwierdzono brak podstaw do zaliczenia zatrudnienia w Wojewódzkim Ośrodku Postępu Rolniczego do stażu pracy. Dokumenty, na podstawie których możliwe było zaliczenie ww. stażu pracy, przedłożone zostały dopiero w trakcie kolejnych etapów prowadzonego przez organ nadzoru postępowania kontrolnego. Natomiast doświadczenie zawodowe powinno być przez kandydata jednoznacznie udokumentowane w toku prowadzonego naboru na wolne stanowisko pracy. W związku z tym, iż stwierdzono nieprawidłowości w toku przeprowadzonego konkursu polegające na nierzetelnym przeanalizowaniu przedstawionych przez kandydata dokumentów, konieczne było przeprowadzenie postępowania nadzorczego oraz wszczętego w jego rezultacie postępowania kontrolnego w celu stwierdzenia, czy wyłoniony w wyniku tego konkursu kandydat spełniał wymóg w zakresie posiadanego doświadczenia i stażu pracy. Jednakże w toku prowadzonych postępowań Starosta Powiatu nie udokumentował spełniania ww. wymogu. Biorąc pod uwagę przedłożone na etapie zastrzeżeń do projektu wystąpienia pokontrolnego zestawienie umów zlecenie oraz dokumenty przekazane w wyniku wniesionych zastrzeżeń do zaleceń, uwag i wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym organ nadzoru stwierdził, iż A.N. udokumentował staż pracy w innych instytucjach rynku pracy wynoszący 4 lata 10 miesięcy i 2 dni. W związku z tym ustalono, że A.N. nie posiada 5-letniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy wymaganego w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy sprawy wskazać należy, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zalecenie pokontrolne zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. należy zakwalifikować jako akt nadzoru z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., w szerokim rozumieniu wymienionego przepisu, gdyż dotyczący również starosty, który wprawdzie nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego (których to organów dotyczy nadzór kontrolowany przez sądy administracyjne z mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), to jednak na podstawie art. 5 § 2 pkt 6 kpa jest traktowany jako organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 46/12, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1278/12, Lex). Wobec powyższego, po myśli art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.), skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to nie zostało przez organ nadzoru uwzględnione. Skarga wniesiona została na zalecenia pokontrolne, które były wynikiem postępowania nadzorczego Wojewody przeprowadzonego w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej – ustawa). Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy oraz kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty. Art. 111 stanowi, że wojewoda sprawuje nadzór, o którym mowa w art. 10 ust. 1, w szczególności przez: 1) badanie dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru lub kontroli; 2) wykonywanie niezbędnych do celów nadzoru lub kontroli odpisów, wyciągów z dokumentów lub kserokopii oraz zestawień i obliczeń sporządzonych na podstawie dokumentów; 3) przeprowadzanie oględzin obiektów i pomieszczeń oraz obserwację przebiegu czynności objętych nadzorem lub kontrolą; 4) żądanie od pracowników kontrolowanej jednostki udzielania informacji w formie ustnej i pisemnej w związku z czynnościami nadzorczymi lub kontrolnymi; 5) wzywanie i przesłuchiwanie świadków; 6) zwracanie się o wydanie opinii przez biegłych i specjalistów z zakresu rynku pracy. informacje o jednostce W myśl art. 9 ust. 5 ustawy starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Starosta odwołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy po uzyskaniu opinii powiatowej rady rynku pracy. Opinia powiatowej rady rynku pracy nie jest wymagana w przypadkach, o których mowa w art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, oraz w przypadku odwołania dyrektora powiatowego urzędu pracy na jego wniosek. W ocenie organu nadzoru A.N., który w wyniku rozpisanego z dniem [...] lutego 2015 r. konkursu, został wybrany na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, nie udokumentował spełnienia warunku wynikającego z art. 9 ust. 5 ustawy, tj. 5 – letniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść przytoczonego powyżej art. 111 ustawy. Z brzmienia wskazanego przepisu wrażnie wynika aktywna organu w trakcie postępowania nadzorczego. Organ nie tylko poddaje analizie przedłożoną dokumentację, ale również ma prawo oraz obowiązek sięgnąć po instrumenty natury procesowej, takie jak przesłuchanie świadków, oględziny, a nawet zwrócenie się o opinię do biegłego. Powyższa konstatacja ma o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że dowodzi tego, iż celem postępowania nadzorczego jest ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a nie samo jedynie stwierdzenie, że postępowanie konkursowe, mogło być ewentualnie dotknięte uchybieniami. Ustawodawca po to wyposażył organ nadzoru w uprawnienia procesowe, aby za ich pomocą ustalić stan faktyczny sprawy i w ten sposób przeprowadzić prawidłową subsumpcję. Innymi słowy organ nadzoru winien zbadać czy stan faktyczny sprawy odpowiada przepisowi prawa materialnego, a dopiero w wyniku negatywnych ustaleń w tym zakresie, na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy może przekazać jednostce kontrolowanej odpowiednie zalecenia, pouczenia oraz wnioski i uwagi. W analizowanej sprawie przedmiotem badania organu nadzoru była kwestia spełnienia przez wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy – A.N. - wymogu 5 – letniego stażu pracy w innych instytucjach pracy – w rozumieniu ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że w sprawie nie pozostawało sporne zagadnienie interpretacji użytego w art. 9 ust. 5 pojęcia – "inne instytucje rynku pracy". Strony były zgodne co do tego, że instytucje rynku pracy, w których staż pracy kandydat na stanowisko dokumentował ( ZDZ, ZSP, Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego) spełniają ustawowe wymogi, a przeprowadzona przez strony interpretacja jest w tym zakresie zgodna z przepisami prawa. Sporna była natomiast kwestia udokumentowania przez A.N. wymaganego stażu pracy. Słusznie przyjął organ nadzoru, że na staż pracy składa się praca wykonywana na podstawie umowy o pracę, ale również w oparciu o umowy o charakterze cywilnoprawnym. Wobec takiego stanowiska przyjąć należało konsekwentnie, że dowodzenie stażu pracy mogło nastąpić nie tylko przez poprzez przedłożenie świadectw pracy, ale również zaświadczeń wystawionych przez upoważnione do tego podmioty, nadto w oparciu o inne dowody z których wynika fakt wykonywania pracy na podstawie umowy. W ocenie Sądu w ten sposób zgromadzony materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do ustalenia, czy wymóg z art. 9 ust. 5 dotyczący stażu pracy został spełniony. Z uzasadnienia wystąpienia pokontrolnego oraz z odpowiedzi organu nadzoru na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych wynika, że zalecenia zostały sformułowane, ponieważ w ocenie organu nadzoru nie został udokumentowany 5 – letni staż pracy A.N. w innych instytucjach rynku pracy. A zatem w ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że wskazany wymóg wynikający z art. 9 ust. 5 został w rozpatrywanej sprawie spełniony. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w toku postępowania kontrolnego Starosta przedłożył wykaz umów zlecenia na podstawie, których A.N. w latach 2000 – 2007 wykonywał pracę ZDZ, dołączył również kilka przykładowych umów (zawartych w ramach przedstawionego wykazu). W piśmie z dnia [...] stycznia 2016r. Dyrektor ZDZ wskazał okresy pracy A.N. w charakterze wykładowy w danej placówce. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy wskazał dane dotyczące okresów pracy, formę wykonywania pracy (umowy cywilnoprawne) oraz charakter i przedmiot wykonywanej przez A.N. pracy w ZSZ. Przedłożono również raporty okresowe ZUS RZA na potwierdzenie wykonywania umów zlecenia, nadto informacje PIT za lata 2002 – 2007 pochodzące z ZDZ oraz oświadczenia majątkowe, w których wykazano pracę na umowę zlecenia w ZDZ. W aktach sprawy znajduje się również pismo Kierownika Zespołu Doradczego zatytułowane – Uzupełnienie oświadczenia z dnia [...] maja 2015 r. dotyczącego kursów kwalifikacyjnych "Wykwalifikowany Rolnik" organizowanych przez Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego w latach 1985 – 1987", w którym to piśmie wskazano daty prowadzenia kursów przez A.N., tematykę kursów oraz formę ich prowadzenia. Należy zauważyć, że do wskazanego tutaj dowodu organ nie odniósł się w wystąpieniu pokontrolnym, pomimo, że zawiera ono istotne dane z punktu widzenia stażu pracy. Na marginesie - ustosunkowując się do twierdzeń organu nadzoru zawartych w odpowiedzi na sakrgę – należy wspomnieć, że brak daty na piśmie, przy jednoczesnym zaopatrzeniu go w datę wpływu do organu, nie dyskwalifikuje danego pisma jako dowodu w sprawie. W ocenie Sądu kontrola w trybie art. 10 ust.1 pkt 2 ustawy – odnośnie wymaganego stażu pracy winna zmierzać, do wykazania czy dana osoba wykonywała pracę związaną ze stosowaniem przepisów z zakresu przedmiotowej ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu i instytucjach rynku pracy. W tym aspekcie wymiar czasu pracy, a w szczególności - czy była to praca wykonywana na pełen etat, czy też w ograniczonym zakresie, nie może mieć dla sprawy istotnego znaczenia. Kwestią zasadniczą jest bowiem wykazanie czy kandydat na stanowisko miał kontakt z problematyką, którą reguluje ustawa oraz czy posiadł wiedzę w zakresie przez nią regulowanym. W tym też kierunku winna zmierzać kontrola, o której mowa we wskazanym przepisie ustawy. Rację ma organ nadzoru twierdząc, że charakter oraz tematyka wykonywanej przez kandydata pracy ma w sprawie istotne znaczenie, stąd też żądanie uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie było zasadne. Trzeba jednak zauważyć, że argumentacji organu dotyczącej odmowy uznania stażu pracy w ZSP nie można podzielić. Fakt jednoczesnego wykonywania umowy o pracę oraz umowy zlecenia nie oznacza, że w ramach umowy zlecenia kandydat na stanowisko nie wykonywał pracę związaną z problematyką regulowaną przez ustawę, a w związku z tym, że nie nabył niezbędnej wiedzy i doświadczenia związanych z zatrudnieniem, bezrobociem i instytucjach rynku pracy. W tym względzie, w ocenie Sądu, stanowisko organu nadzoru jest błędne, a wynika z nieprawidłowej wykładni przepisu art. 9 ust. 5 ustawy. Należy też zwrócić uwagę, że na żądanie organu do sprawy przedkładane były kolejne dokumenty, w efekcie czego organ nadzoru przyjął udokumentowany okres stażu wynoszący 4 lata, 10 miesięcy i 2 dni. Przy takich ustaleniach organu dotyczących stażu pracy kandydata, istotne znaczenie może mieć okoliczność prowadzenia kursów na zlecenie WOPR. Jak wynika z akt sprawy oraz treści uzasadnienia wystąpienia pokontrolnego, ustalając okres stażu organ nie wziął pod uwagę faktu prowadzenia przez A.N. kursów zleconych przez Wojewódzki Ośrodek Postępu Rolniczego w latach 1985, 1986 i 1987. W piśmie Kierownika Zespołu Doradczego – R.B. podano dokładne daty prowadzenia wykładów, ich tematykę, oraz formę prawną (umowa zlecenia). Powyższe oznacza, że ustalając stan faktyczny sprawy organ pominął dowód, który może mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku postępowania nadzorczego. Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu art. 111 ustawy należy pamiętać, że w celu ustalenia istotnych okoliczności sprawy, organ może sięgnąć do takich środków dowodowych jak: badanie dokumentów, przesłuchanie świadków, żądanie od pracowników kontrolowanej jednostki wyjaśnień na piśmie oraz w formie ustnej, zwrócenie się o wydanie opinii przez biegłych i specjalistów. W ocenie Sądu, kontekście treści wskazanego przepisu art. 111 ustawy – na tle materiału dowodowego zgromadzonego w badanej sprawie - żądanie przedłożenia umów zlecenia na udokumentowanie stażu pracy nie miało oparcia w przepisach ustawy. Ponieważ ustawa nie różnicuje mocy dowodowej poszczególnych środków dowodowych, strona może dowodzić istotnych dla sprawy okoliczności w każdy prawem dozwolony sposób, natomiast odmowa uwzględnienia przedstawionego dowodu powinna być odpowiednio uzasadniona. Trzeba zwrócić uwagę, że wynikający z ustawy wymóg 5 – letniego stażu w innych instytucjach rynku pracy, w konkretnych przypadkach może dotyczyć niekiedy okresu stosunkowo odległego, prze co wykazanie spełnienia tegoż wymogu poprzez przedłożenie dokumentów żródłowych w postaci umów zlecenia, może być znacznie utrudnione, bądź wręcz niemożliwe. Dlatego uprawnione jest twierdzenie, że strona może dowodzić spełnienia wskazanego wymogu za pomocą wszystkich środków dowodowych wymienionych w art. 111 ustawy. W szczególności należy wskazać, że na dowód spełnienia wymogu 5 –letniego stażu w instytucjach rynku pracy mogą być przedstawiane dokumenty. Wprawdzie ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w zakresie procedury nadzoru prowadzonego w trybie art. 10 ust. 1 tej ustawy, nie odsyła wprost do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednak poszczególne instytucje prawa administracyjnego uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego mają zastosowanie podczas stosowania materialnego prawa administracyjnego. Dotyczy to m.in. pojęcia - "dokument", użytego w art. 111 ustawy. W myśl art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Kierując się powyższą definicją, dokumentem będą m.in. zaświadczenia, o których mowa w art. 217 kpa. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy, ani też nie kształtuje żadnej nowej sytuacji prawnej, ani też stosunku prawnego. Nie stanowi więc ono wiążącego oświadczenia woli organu administracji, lecz tylko i wyłącznie oświadczenie jego wiedzy, potwierdzające istnienie - i to w określonym czasie - określonych faktów lub stanu prawnego. Nie tworzy żadnych skutków prawnych, a potwierdza jedynie ich istnienie. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, wraz ze zmianą których dezaktualizuje się, co tworzy podstawy do wydania nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnym faktom lub aktualnemu stanowi prawnemu. Waga dokumentu urzędowego polega na tym, że korzysta on z domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim stwierdzone, jednakże po myśli art. 76 § 3 kpa jest to domniemanie, które może zostać obalone. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W razie zaś obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. A zatem dopiero w wyniku obalenia domniemania prawdziwości dokumentu, traci on walor dowodu w sprawie. W toku postępowania Starosta przedłożył dowody, które mają charakter zaświadczeń, w rozumieniu art. 217 kpa (wystawione przez Wójta Gminy), tym samym odmawiając im mocy dowodowej organ nadzoru winien swoje stanowisko w wymagany sposób wykazać i umotywować. Podobnie, jeżeli chodzi o pozostałe dokumenty urzędowe - nie będące zaświadczeniami - badane w toku procedury nadzorczej. Ponownie należy zwrócić uwagę, że celem kontroli prowadzonej w trybie art. 10 ust. 1 ustawy jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w tym konkretnym przypadku - spełnienie przez wyłonionego kandydata na stanowisko – wymogu 5 – letniego stażu pracy w instytucjach rynku pracy. Czynności nadzorcze nie są skierowane przede wszystkim na wykazanie uchybień w procedurze konkursowej, co oczywiście nie oznacza, że istotne uchybienia w tym zakresie nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu w toku procedury nadzorczej doszło do naruszenia art. 9 ust. 5 oraz art. 111 ustawy, dlatego zalecenia pokontrolne zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. zostały uchylone. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku. Sprawę należy rozpatrzeć w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy czym odmawiając mocy dowodowej poszczególnym dowodom organ winien przedstawić argumentację uwzględniającą treść art. 111 ustawy oraz art. 76 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.