II SA/Go 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi H.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należną stawką podatku od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. 1. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Burmistrz [...] ustalił H.B. dodatkową opłatę roczną za rok 2018, w wysokości 4.162,60 zł z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie [...]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wszczętym przez organ zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. (k. 52 akt administracyjnych). Decyzja z dnia [...] września 2018 r. została wysłana przez organ bezpośrednio na stronę i jej adres zamieszkania i doręczona w trybie doręczenia zastępczego, po dwukrotnym awizowaniu przesyłki (k. 60 akt administracyjnych). Termin odbioru przesyłki upłynął w dniu 10 października 2018 r.   Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. J.B. zwrócił się do organu o wydanie decyzji wskazując, że jest upoważniony do jej odbioru. W tym dniu J.B. otrzymał kserokopię decyzji (k. 61 akt administracyjnych). 2. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. H.B. wniosła, za pośrednictwem organu I instancji (wpływ 6 lutego 2019 r.) odwołanie od wymienionej decyzji Burmistrza [...] września 2018 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Uzasadniając ten wniosek jako przyczynę niezachowania terminu podała, że ma 86 lat, jest osobą schorowaną z zaburzoną orientacją, pamięcią i funkcjami wykonawczymi. Z uwagi na to nie odebrała adresowanej do niej korespondencji. Nie była bowiem świadoma, że korespondencję tę powinna odebrać, gdyż nie jest świadoma czasu i miejsca. Choroba jest zdarzeniem obiektywnym, niezależnym od skarżącej i usprawiedliwia nieodebranie korespondencji. Na potwierdzenie takiego stanu zdrowia załączyła kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] grudnia 2018 r. z rozpoznaniem niedowładu połowicznego prawostronnego jako następstwa niedokrwienia mózgu spowodowanego udarem. Z opisu rozpoznania wynika, że udar miał miejsce [...] listopada 2018 r., jednakże hospitalizowana przebyła już wcześniej udar w roku 2017. Nadto w karcie stwierdzono inne schorzenia opisane w karcie, skutkujące łącznie obniżeniem funkcji poznawczych w zakresie uwagi, pamięci i funkcji wykonawczych. 3. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że składająca podanie o przywrócenie terminu nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. W ocenie Kolegium wskazana zaś przez wnioskodawczynię okoliczność, że niewniesienie odwołania w terminie wynikło ze stanu zdrowia, w tym brakiem możliwości racjonalnego zachowania, nie jest zasadna. Podkreślono, że wskazana decyzja Burmistrza wydana została w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania, w którym (na każdym jego etapie) czynnie uczestniczyła wnioskodawczyni, o czym świadczą zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wystosowane przez wnioskodawczynię do organu pisma zawierające określone stanowiska. Okoliczności te, zdaniem Kolegium, wskazują, że wnioskodawczym miała niewątpliwie świadomość o toczącym się z jej udziałem postępowaniu administracyjnym zmierzającym do nałożenia na nią w drodze decyzji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Miała również świadomość co do tego, że w wyniku zakończenia postępowania będzie wydana w sprawie odpowiedniej decyzja, która zostanie jej doręczona przez pocztę. Z dowodu doręczenia przesyłki listowej zawierającej wskazaną decyzję Burmistrza wynika, że w dniu [...] października 2018 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji Burmistrza. Tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 24 października 2018 r. Złożenie odwołania, bezpośrednio w siedzibie organu I instancji - Urzędzie Miejskim w [...] w dniu 6 lutego 2019 r. oznacza, że odwołanie wniesione zostało po upływie ustawowego terminu. Odnosząc się do podanego usprawiedliwiania Kolegium wskazało, że z załączonej do wniosku "Karty informacyjnej leczenia szpitalnego" wynika, iż stan zdrowia wnioskodawczyni, jaki opisany został we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w tym trudności w postrzeganiu rzeczywistości, były wynikiem kolejnego udaru niedokrwiennego mózgu jaki przebyła w dniu 3 listopada 2018 r. Okoliczność ta nie mogła mieć u wnioskodawczyni zatem żadnego wpływu zarówno co do świadomości konieczności odbioru przesyłki listowej z zawartą decyzją, jak i ewentualnym wniesieniem odwołania od tej decyzji do dnia 24 października 2018 r. Kolegium podkreśliło również, że skarżąca w swoim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w żadnym zakresie nie wyjawiła z upływem którego dnia ustały przyczyny uchybienia terminu. Stanowi to przeszkodę do ustalenia, czy prośba o przywrócenie terminu została wniesiona w ciągu siedmiu dni od dna ustania tej przyczyny (art. 58 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.). Z tych względów Kolegium uznało, że wnioskodawczyni H.B. dopuściła się co najmniej niedbalstwa nie wnosząc odwołania w terminie, dokonując tej czynności osobiście lub przez pełnomocnika. 4. Na wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła H.B., zaskarżając to postanowienie w całości, Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że demencja starcza, na którą cierpi skarżąca, należy do okoliczności zawinionych, uzasadniających odmowę przywrócenia terminu; 2) naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. przez uznanie, że brak świadomości strony, co do skutków doręczenia, umożliwia zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jej stan zdrowia stanowił istotną przeszkodę w uświadomieniu sobie konieczności odbioru przesyłki (decyzji Burmistrza ) i wniesienia w terminie odwołania i ze względu na ten stan nie odebrała przesyłki i nie wniosła odwołania w terminie. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. wyznaczona z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę. Podnosząc okoliczności dotyczące stanu zdrowia strony wskazano, że zaburzenia jej funkcji poznawczych występowały jeszcze przed hospitalizacją. Nadto wskazano, ze wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie bowiem stron dowiedziała się o decyzji z momentem jej odbioru przez J.B. – w dniu 4 lutego 2019 r. Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżącej podniosła, że jest prawdopodobne, iż strona działała w sprawie przez pełnomocnika, o czym świadczy choćby pełnomocnictwo udzielone J.B. w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 2013 r. oraz składanie przez niego pism i wydawanie mu dokumentów przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 powyższego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że organ rozpatrujący podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek ten został wniesiony w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W judykaturze przyjmuje się, że przyczyna uchybienia terminu ustaje wówczas, gdy strona poweźmie wiadomość o decyzji (orzeczeniu). Czym innym jest bowiem formalny sposób ustalenia daty doręczenia aktu administracyjnego, służący obliczeniu terminu do wniesienia od tego aktu środka odwoławczego, a czym innym jest ustalenie daty, od której należy liczyć termin dla złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Odwołanie wnosi się w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., należy natomiast liczyć od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Pomiędzy datą formalnego doręczenia aktu administracyjnego - z którego treści wynika fakt i okoliczności, wskazujące na wniesienie odwołania po terminie - a datą ustania przyczyny uchybienia terminu, nie musi zachodzić tożsamość (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., I OSK 2820/15, CBOSA). 8. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ uznał, że skarżąca nie wskazała ("nie wyjawiła" jak to napisano), od którego dnia ustały przyczyny uchybienia terminu. Rzeczywiście wniosek ani dalsza dotycząca wniosku argumentacja nie odnoszą się do tej kwestii. Z treści uzasadnienia postanowienia nie wynika jednak, czy i jaki skutek procesowy organ wywodzi z cytowanego stwierdzenia, gdyż w dalszej części uzasadnienia postanowienia Kolegium odnosi się już do meritum wniosku czyli przesłanki braku winy strony w niedotrzymaniu terminu w kontekście jej usprawiedliwiania. Jednak ustalenie czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a. należy do organu, który mając na względzie istniejące wątpliwości powinien wezwać stronę do wskazania w jakiej dacie ustała przeszkoda i pouczyć ją o tym, że okoliczność ta powinna być uprawdopodobniona (art. 8 § 1 i 9 k.p.a.). Tymczasem organ nie podjął w tym zakresie czynności i nie poczynił ustaleń w celu stwierdzenia, kiedy konkretnie ustała przeszkoda do wniesienia odwołania i tym samym nie ocenił czy została spełniona przesłanka wniesienia prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. 9. Kwestią, która istotnie rzutuje na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia i wiąże się z terminowością i przedmiotowością wniosku są rysujące się wątpliwości do reprezentacji strony w niniejszym postępowaniu, a zatem doręczenia decyzji i co za tym idzie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia od niej odwołania. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych w toku poprzednio prowadzonych postępowań (w takim samym przedmiocie) stronę reprezentowali pełnomocnicy, w tym w szczególności syn H.B. – J.B. (pełnomocnictwo złożono do pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r., k. 11 akt administracyjnych). Niniejsze postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. doręczonym stronie (k. 50 akt administracyjnych, odebranie osobiście przez stronę). Również zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało doręczone stronie (k. 50 akt administracyjnych, odebranie osobiście przez stronę). Jednakże w dniu 25 czerwca 2018 r. wpłynęło do organu I instancji pismo podpisane przez J.B., w którym tenże, określając się jako pełnomocnik H.B., wniósł o wydanie mu kopii operatu szacunkowego (k. 53 akt administracyjnych). Kopię taką J.B. otrzymał w tymże dniu, choć do pisma nie zostało załączone pełnomocnictwo (nie wynika z akt również czy takie pełnomocnictwo zostało okazane). Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ I instancji uznał J.B. za pełnomocnika strony, w szczególności, czy podstawę taką stanowić mógł dokument pełnomocnictwa ogólnego złożony przez stronę do opisanego wyżej pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. w poprzedniej sprawie (k. 11 akt administracyjnych) lub dokument, który na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. złożyła pełnomocnik strony akt notarialny z dnia [...] lipca 2013 r.). Jak wynika z akt sprawy dalsze pisma kierowane były na stronę, która na wezwania odpowiadała osobiście (por. pisma z [...] lipca 2018 r., k 57 i 59 akt administracyjnych). Również decyzja została doręczona stronie, przy czym skuteczność jej doręczenia została przyjęta w oparciu o domniemanie wynikające z art. 44 k.p.a. (przesyłka była dwukrotnie awizowana, dokument jest prawidłowo wypełniony, k. 60 akt administracyjnych). 10. Jak wynika z treści postanowienia objętego skargą Kolegium przyjmuje datę doręczenia zastępczego decyzji za początek biegu terminu do wniesienia od niej odwołania. Jednakże w świetle podniesionych wątpliwości, w szczególności pisma złożonego przez J.B. w dniu 25 czerwca 2018 r. (k. 53 akt administracyjnych) należało jednoznacznie ustalić w jakim charakterze i na jakiej podstawie J.B. działał w imieniu H.B., w szczególności zaś czy był on uprawniony do działania w imieniu strony i w jakim zakresie (ogólnym, szczególnym, rodzajowym czy tylko do tej konkretnie czynności, jakiej dotyczy pismo). To ustalenie było konieczne dla oceny samej przedmiotowości wniosku. Wniosek o przywrócenie terminu może być bowiem merytorycznie procedowany tylko wtedy, gdy można prawnie i faktycznie ustalić prawidłowość doręczenia aktu objętego wnioskiem. Ustalenia te wiążą się istotnie z kwestią powzięcia przez stronę wiedzy o wydaniu decyzji, bo jak wynika z akt sprawy wniosek o jej wydanie złożył w dniu 4 lutego 2019 r. J.B. (k. 61 akt administracyjnych), który tą decyzję otrzymał, choć do pisma tego nie załączył również pełnomocnictwa. Kolegium tej okoliczności nie wyjaśniło, a przecież dla przyjęcia, że strona dowiedziała się o decyzji w dniu 4 lutego 2019 r. konieczne jest rozstrzygnięcie w jakiej roli występował J.B. składający wniosek o wydanie decyzji. 11. Mając na uwadze opisane wyżej kwestie, konieczne było ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych związanych z ewentualnym ustanowieniem przez stronę skarżącą pełnomocnika. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie da się ustalić tego, czy decyzja została doręczona stronie prawidłowo, a tym samym kiedy rozpoczął się dla strony bieg terminu do wniesienia od niej odwołania. Braki te należy ocenić jako istotne naruszenie przepisów proceduralnych mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co prowadzi do konieczności uwzględniania skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych też względów odnoszenie się przez sąd do kwestii merytorycznych, w tym zarzutów podniesionych w skardze oraz piśmie procesowym pełnomocnika strony z dnia [...] października 2019 r. jest na tym etapie przedwczesne. Kwestia działania strony oraz właściwego doręczenia decyzji determinuje bowiem ocenę przedmiotowości wniosku o przywrócenie terminu. Konieczne jest zatem uprzednie wyjaśnienie przez organ wątpliwości co do działania strony przez pełnomocnika i skuteczności doręczenia jej decyzji przed przystąpieniem do ewentualnego rozważenia przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W tej mierze wskazać jednak należy na zasadność stanowiska strony skarżącej wyrażonego w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. podnoszącego, że strona, w tamtym czasie, nie reprezentowana przez zawodowego prawnika nie musiała wiedzieć o obowiązku wykazania okoliczności dotyczących zachowania terminu do złożenia wniosku. Organ administracji, tym bardziej mając na względzie wiek i stan zdrowia strony, powinien był wskazać stronie, to co ma zostać wykazane (uprawdopodobnione) i jakiego okresu ma to dotyczyć (art. 8 i 9 k.p.a.). Dodać również należy, że wskazane w ustawie uprawdopodobnienie oznacza, iż strona powinna jedynie w sposób wiarygodny uzasadnić okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w terminie, bez konieczności wykazywania ich w sposób ostateczny. Uprawdopodobnienie oznacza również złagodzenie rygorów dowodowych odnośnie do okoliczności usprawiedliwiających niedopełnienie czynności procesowej w terminie. Instytucja przywrócenia terminu ma charakter gwarancyjny stąd wykładnia i stosowanie przepisów procesowych regulujących instytucję przywrócenia terminu powinna być dokonywana z perspektywy uwzględniającej treść zasady prawa do sądu, tym samym z perspektywy przywołanej funkcji ochronnej. Determinuje ona bowiem istotę tej instytucji (W. Kręcisz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 marca 2008 r., II FZ 105/08, Admin. 2008/2/258). W ponowionym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do konieczności uzupełnienia i rozważenia okoliczności faktycznych (art. 153 p.p.s.a.). Odniesie się również do twierdzeń i wniosków dowodowych strony zawartych w piśmie jej pełnomocnika z dnia [...] października 2019 r.