I OSK 2820/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 828/15 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 828/15, oddalił skargę J. K. (dalej skarżący) na sprecyzowane w sentencji postanowienie Wojewody M. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem organ, na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a., odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. W jego motywach podano, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem E. O. – działającej w imieniu własnym i skarżącego, którzy byli współwłaścicielami gruntu zajętego pod drogę – datowanym na [...] stycznia 2001 r. Do akt złożono stosowne pełnomocnictwo. Pisma procesowe w toku postępowania organ doręczał obojgu. Natomiast decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. doręczył tylko E. O. – w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem od tej decyzji złożył skarżący w dniu 5 grudnia 2013 r., dowodząc, iż nie wiedział o jej wydaniu, gdyż dotąd wszelkie pisma również otrzymywał, co przemawiało za poglądem, wedle którego organ uznał pełnomocnictwo udzielone E. O. "za niebyłe". Informację o wydaniu decyzji uzyskał jego nowy pełnomocnik w dniu 29 listopada 2013 r. Wojewoda M. odmawiając jego uwzględnienia podał, iż został on złożony po terminie, gdyż obecny pełnomocnik skarżącego dowiedział się o wydaniu decyzji w dniu 22 sierpnia 2013 r. (informacja zawarta była w piśmie z dnia 12 sierpnia 2013 r.), zatem uchybił 7-dniowemu terminowi. Nadto nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w omieszkaniu terminu, bo dopuścił się rażącego niedbalstwa. Jego pełnomocnik (E. O.) nie zaskarżyła decyzji, zatem ten stan rzeczy obciąża skarżącego winą, gdyż wina pełnomocnika jest winą strony. W skardze na to postanowienie J. K. powtórzył dotychczasowe argumenty, i zarzucając organowi naruszenie art. 8 w związku z art. 40 § 2, art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 58 § 1 K.p.a., przez nierespektowanie zasady zaufania obywateli do organów, wadliwe sporządzenie uzasadnienia, pominięcie okoliczności doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., wreszcie przyjęcie, że skarżący ponosi winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, domagał się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia organu odwoławczego, wedle których skarżący o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dowiedział się z pisma organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. - w dniu 22 sierpnia 2013 r. Podzielił również jego rozważania w kwestii uchybienia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż złożenie go w dniu 5 grudnia 2013 r. nastąpiło z oczywistym omieszkaniem 7-dniowego terminu wynikającego z art. 58 § 2 K.p.a. Wobec tego za zbędne uznał rozważania dotyczące przesłanek przywrócenia terminu, w tym okoliczności jakie miałyby świadczyć o niezawinieniu skarżącego. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy i braku rozważenia wszystkich jej okoliczności, a także nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, uniemożliwiającym dokonanie kontroli instancyjnej, w szczególności: 1. braku zbadania skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. (winno być [...] kwietnia 2013 r.), 2. braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd uznał skuteczność doręczenia tej decyzji skarżącemu, co dopiero stanowi przesłankę uznania, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, dlaczego przyczyna uchybienia terminowi ustała w dniu 22 sierpnia 2013 r., dlaczego strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, 3. akceptacji błędów poczynionych przez organ, w tym naruszenia: - art. 6 w związku z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. przez uznanie, iż doręczenie decyzji z [...] kwietnia 2013 r. E. O. było skuteczne, - art. 58 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy decyzja ta nigdy mu nie została doręczona, - art. 58 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż doręczenie pisma zawierającego informację o wydaniu tej decyzji otwarło bieg terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, - art. 129 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja z [...] kwietnia 2013 r. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 25 kwietnia 2013 r. Te zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, dlatego podlegała oddaleniu. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Po myśli jego punktu 1 może nią być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, występujące w takich samych formach, jednakże skarżący winien wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca powołała się na podstawę naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może się obronić. Przepis ten zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Takich działań i wykroczenia poza kognicję, skarżący kasacyjnie nawet nie dowodzi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14 (publ. CBOSA) przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Nie jest zasadny także zarzut uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a, który precyzuje owe granice kognicji sądu administracyjnego, uprawniając i zobowiązując go do dokonania kontroli legalności również z urzędu, czyli poza zarzutami i wnioskami skargi. Autor skargi kasacyjnej nie zadał sobie jednak trudu wykazania, jakie to okoliczności faktyczne czy prawne Sąd meriti pominął. A przynajmniej nie uczynił tego przekonująco. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega takich, które należałoby wziąć pod rozwagę, a które na obecnym etapie sprawy skutkowałyby wzruszeniem zaskarżonego wyroku, czyli takich, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do dalszych zarzutów trzeba przypomnieć, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że – mimo pewnej lakoniczność - objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wtedy, kiedy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Jeśli zaś chodzi o wytyk uchybienia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to wypada wyjaśnić, iż przepis ten reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonej w jego hipotezie sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie jego normy będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy procesowe, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Przepis ten należy do kategorii tzw. przepisów wynikowych, a jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zarzut w tym obrębie wymaga zatem powiązania tych przepisów z przepisami naruszonymi przez organ, podobnie jak w przypadku wyżej opisanego przepisu. Rozpoznawana skarga kasacyjna powiązała go z przywołanymi wyżej przepisami K.p.a., wszak uczyniła to nietrafnie, gdyż zaprezentowanej argumentacji nie sposób podzielić. Przede wszystkim należy podkreślić, że poprawnie organ I instancji doręczył decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. E. O. – również jako pełnomocnikowi skarżącego. Właściwe pełnomocnictwo zalega w aktach administracyjnych i przed tą czynnością nie zostało odwołane. Zatem nie doszło do złamania art. 40 § 2 K.p.a. Oczywiście poprzednie działania organu w tym obszarze nie były prawidłowe i mogły wywołać podniesione przez skarżącego wątpliwości. Jednakowoż niepodobna powoływać się na błędną praktykę, nadto poprawne zastosowanie przepisu nią negować. Poza tym naruszenie zasady praworządności z tego powodu nie może stać się przyczyną niezastosowania innego przepisu, nie może bowiem prowadzić do konkluzji o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, tu w zakresie przywrócenia terminu. A skoro tak, to decyzja weszła do obrotu prawnego również w stosunku do skarżącego. W tej sytuacji bieg terminu do jej zaskarżenia rozpoczął się w dniu 25 kwietnia 2013 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 9 maja 2013 r., czyli w dniu 10 maja 2013 r. stała się ostateczną. Do naruszenia art. 129 § 2 K.p.a. oczywiście nie doszło. Niedokonanie czynności odwołania w terminie skarżący uzasadnia niedoręczeniem mu decyzji, lecz nie było to konieczne skoro doręczono ją pełnomocnikowi. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oparł natomiast na braku wiedzy o decyzji, a więc i braku zawinienia w uchybieniu terminowi, oraz dowodził jej doręczenia w dniu 29 listopada 2013 r. Jest to pogląd nieprawidłowy. Trafnie Sąd meriti zważył, iż w pierwszej kolejności badaniu podlega kwestia terminowości wniosku, zaś w razie złożenia go po terminie, ocena przesłanek przywrócenia terminu i okoliczności świadczących o braku zawinienia w omieszkaniu terminu jest wykluczona. Tymczasem art. 58 § 2 K.p.a. reguluje 7-dniowy termin do złożenia wniosku od ustania przyczyny uchybienia. Powszechnie w judykaturze przyjmuje się, że w takim stanie faktycznym, jaki występuje w tej sprawie, przyczyna uchybienia ustaje wówczas, gdy strona poweźmie wiadomość o decyzji. Jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1271/16 (publ. jw.), czym innym jest formalny sposób ustalenia daty doręczenia aktu administracyjnego, służący obliczeniu terminu do wniesienia od tego aktu środka odwoławczego, a czym innym jest ustalenie daty, od której należy liczyć termin dla złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Odwołanie wnosi się w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie. Datę doręczenia ustala się formalnie, a dla rozpoczęcia biegu do wniesienia odwołania, czy zażalenia nie jest konieczne aby strona zapoznała się z treścią doręczonego jej aktu administracyjnego, a nawet aby wiedziała, że takie doręczenie zostało jej formalnie dokonane. Termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a., należy natomiast liczyć od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Pomiędzy datą formalnego doręczenia aktu administracyjnego - z którego treści wynika fakt i okoliczności, wskazujące na wniesienie odwołania po terminie - a datą ustania przyczyny uchybienia terminu, nie musi zachodzić tożsamość. Nie jest więc konieczne doręczenie decyzji, gdyż jest to czynność procesowa o innym charakterze i tu niewymagana. Dowiedzenie się o wydaniu decyzji przez skarżącego miało miejsce w dniu 22 sierpnia 2013 r., kiedy to drugiemu jego pełnomocnikowi doręczono pismo z dnia 12 sierpnia 2013 r. informujące o tym fakcie. Konkludując, prawidłowo przyjęto złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uchybieniem terminu uregulowanego w ostatnio przywołanym przepisie. Ergo nie został on naruszony. Gdyby decyzja nie została mu skutecznie doręczona, nie weszła do obrotu, nie rozpocząłby bieg termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu, a więc wówczas byłaby ona bezprzedmiotowa. W konsekwencji czego zaskarżone postanowienie okazało się zgodne z prawem, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji, a co z kolei wykluczało wzruszenie zaskarżonego wyroku. Mając na względzie podane powyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1