II SA/Go 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi E.S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej I. stwierdza nieważność zarządzenia, II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej E.S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt Gminy zwrócił się do Kuratora Oświaty o wydanie opinii dotyczącej zamiaru odwołania E.S. z funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej. Kurator w przypisanym terminie (5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu) nie wydał opinii, zatem na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, Wójt Gminy uznał, iż została wydana opinia pozytywna (negatywna opinia Kuratora Oświaty została wydana 1 dzień po zakreślonym w ustawie terminie). Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), odwołał E.S. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej bez zachowania okresu wypowiedzenia z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku nauczyciela, wskazując w uzasadnieniu zarządzenia, iż dalsze pozostawienie E.S. na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej może przyczynić się do znacznego obniżenia poziomu kształcenia w szkole, co bezpośrednio zagraża dobru uczących się w szkole dzieci ze względu na powtarzający się słaby wynik testu dla uczniów klas 6. Ponadto w przedmiotowym zarządzeniu z [...] marca 2010 r., że Wójt Gminy podniósł, że w "czerwcu br." nakazał Dyrektorowi Szkoły przedstawienie planu naprawczego szkoły, mającego na celu poprawienie jakości kształcenia uczniów, a przedstawiony z ponad 40 dniowym opóźnieniem "Plan poprawy efektywności kształcenia" w ocenie organu był lakoniczny, nie zawierał żadnych konkretnych sposobów poprawienia jakości kształcenia, ograniczając się tylko do podstawowych obowiązków, które i tak muszą być realizowane przez szkołę. Również zarzucił on, iż wskazane wyżej postępowanie powoduje, że E.S. nie realizuje ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty polegającego na sprawowaniu opieki nad uczniami oraz stwarzaniu warunków harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne. Brak podjęcia konkretnych działań mających na celu poprawę jakości kształcenia od początku roku szkolnego oraz posługiwanie się planem naprawczym, który jak wskazują wyniki ostatniego testu dla 6 klas nie jest skuteczny i w opinii Wójta Gminy może spowodować, że w bieżącym roku szkolnym nie dojdzie do poprawy jakości kształcenia. Niski poziom edukacji znajduje także odzwierciedlenie w niskiej liczbie uczniów, gdyż ponad 50 % uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły, uczęszcza do innych szkół. Zdaniem organu naganne zachowanie E.S. przejawiało się także w publicznym wielokrotnym informowaniu rodziców (ostatnio w trakcie zebrania, które miało miejsce [...].10.2009 r.) o zamiarze Wójta Gminy zamknięcia szkoły podstawowej, które to twierdzenia nie były prawdziwe i wywoływały niepotrzebny niepokój wśród uczniów i ich rodziców. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. E.S. wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz wniosła o uchylenie przedmiotowego zarządzenia z dnia [...] marca 2010 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa wskazując, iż swoje obowiązki wykonywała należycie, była nagradzana i w ostatnim czasie nie zaszło żadne wydarzenie, które uzasadniałoby jej odwołanie w trybie natychmiastowym. Na powyższe wezwanie organ nie złożył odpowiedzi. Skargę na zarządzenie Wójta Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. wniosła E.S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych zadań skarżącej wypełnia wyrażoną w tym przepisie przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, oraz poprzez wydanie zaskarżonego aktu pomimo negatywnej opinii Kuratora Oświaty wymienione przesłanki w ocenie skarżącej wskazują na konieczność stwierdzenia nieważności wydanego zarządzenia w całości, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o mediację, o oddalenie skargi względnie odrzucenie jako sprawy nie należącej do właściwości sądów administracyjnych i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności które uzasadniają odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego, ze względu na zagrożenie prawidłowego funkcjonowania kierowanej przez nią placówki oświatowej, przytaczając na poparcie swojego stanowiska orzeczenia sądowe. Zdaniem Wójta Gminy, decydując się na odwołanie E.S. ze stanowiska kierował się on przede wszystkim dobrem szkoły i uczących się tam dzieci. Również w jego ocenie ze względu na uzyskanie w ciągu dwóch ostatnich lat niższych wyników sprawdzianów szóstoklasistów niż średnia wojewódzka, konieczne było podjęcie w trakcie trwającego roku szkolnego działań, które doprowadzą do uzyskania przez uczniów jeszcze w tym roku szkolnym lepszych wyników. Skarżąca nie podjęła takich działań, stąd też koniecznym stało się w ocenie organu, odwołanie jej z pełnionej funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych aktów i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W pierwszej kolejności rozważyć należało kwestię, podniesioną przez organ w odpowiedzi na skargę, odnoszącą się do właściwości sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania przedmiotowej skargi. Sprawa odwołania dyrektora szkoły, czyli odwołania nauczyciela ze sprawowanego stanowiska kierowniczego jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą publiczną jest wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem określonych w przepisach prawa zadań publicznoprawnych w zakresie oświaty. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole, jak już wskazano powyżej, jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (vide: wyrok z dnia 5 sierpnia 2010 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt l OSK 805/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 22 czerwca 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt l OSK 296/05, Lex nr 186659; uchwała z dnia 16 grudnia 1996 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OPS 6/96, LEX nr 29268). Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zmianami ) - dalej jako "ustawa" nie wskazuje co prawda formy prawnej działania organu prowadzącego w sprawie odwołania nauczycielowi ze stanowiska kierowniczego, to jednak w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, tak jak w niniejszej sprawie, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 38 ust. 1 ustawy wykonuje odpowiednio - wójt, burmistrz i prezydent miasta. Stwierdzić należy, że formą działania organu prowadzącego szkołę powinien być akt administracyjny (np. zarządzenie), wydany w oparciu o normę materialnoprawną, którą w przedmiotowej sprawie stanowił w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro więc odwołanie nauczyciela w przedmiotowej sprawie nastąpiło w formie wydania aktu administracyjnoprawnego (zarządzenia wójta), to kontrola wydania takiego aktu podlega właściwości sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48) stwierdził, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jak i jego odwołanie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych. Kolejną kwestią która wymagała rozważenia w niniejszej sprawie jest ocena, czy wydanie zarządzenia przez Wójta Gminy o odwołaniu E.S. ze stanowiska dyrektora szkoły Podstawowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy miało uzasadnione podstawy. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej (art. 38 ust. 2 ustawy). Powołany powyżej przepis daje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: * zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, * kurator oświaty wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania. Mając na uwadze treścć przepisu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia, należy określić, czy przyczyna odwołania E.S. ze stanowiska dyrektora szkoły mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym stanowi przytoczony wyżej artykuł. Główne zarzuty wobec skarżącej sprowadzały się do tego, iż dalsze pozostawienie jej na stanowisku Dyrektora Szkoły Podstawowej może przyczynić się do znacznego obniżenia poziomu kształcenia w szkole, co bezpośrednio zagraża dobru uczących się w szkole dzieci ze względu na powtarzający się słaby wynik testu dla uczniów klas 6. Ponadto "Plan poprawy efektywności kształcenia" sporządzony przez skarżącą w ocenie organu był lakoniczny, nie zawierał żadnych konkretnych sposobów poprawienia jakości kształcenia, ograniczając się tylko do podstawowych obowiązków, które i tak muszą być realizowane przez szkołę. Wójt zarzucił skarżącej, iż brak podjęcia przez nią konkretnych działań mających na celu poprawę jakości kształcenia od początku roku szkolnego oraz posługiwanie się planem naprawczym, który jak wskazują wyniki ostatniego testu dla 6 klas nie jest skuteczny, w opinii Wójta Gminy może spowodować, iż w bieżącym roku szkolnym nie dojdzie do poprawy jakości kształcenia. Wymienione pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, wiążącym się z czymś nadzwyczajnym, ale z całą pewnością nie dotyczy ono negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela. Okoliczności te mogą stanowić podstawę do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 b ustawy. Podkreślenia wymaga fakt, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora w trakcie roku szkolnego nie mieści się każde naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś organ odwołujący dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty winien kierować się przesłankami określonymi w art. 52 Kodeksu pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt l SA 2743/01, Legalis). Sąd orzekający podziela powyższy pogląd oraz stwierdza, iż odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie zastosowanym w niniejszej sprawie, winno mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela może spowodować zagrożenie interesu publicznego czy destabilizację funkcjonowania szkoły. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. akt l OSK 525/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) owe "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania (potwierdza to również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1969/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1076/06, Lex nr 281273). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła. Zarzuty postawione skarżącej, które stały się podstawą jej odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej, dotyczą w istocie kwestii oceny wykonywania przez E.S. zadań związanych z wykonywaną przez nią funkcją i nie mają one charakteru nadzwyczajnego, co nie daje podstawy do jej odwołania w trybie określonym w zaskarżonym zarządzeniu. Z kolei zarzut co do nagannego zachowania E.S., które przejawiało się w publicznym wielokrotnym informowaniu rodziców o zamiarze Wójta Gminy zamknięcia Szkoły Podstawowej, świadczą jedynie o nieporozumieniach pomiędzy stroną o organem. W tym miejscu zauważyć należy, iż art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole może (a nie musi) odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Oznacza to, że nawet gdy w danej sytuacji zajdzie przypadek szczególnie uzasadniony, odwołanie dyrektora pozostawia się uznaniu organu, W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy wydając zaskarżone zarządzenie nie wykazał i nie uzasadnił w należyty sposób, aby w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności kwalifikowane jako "szczególnie uzasadnione przypadki", uzasadniające odwołanie E.S., w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i tym samym przekroczył granicę uznania administracyjnego określoną w ww. przepisie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze również treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji. Marginalnie wskazać należy, że Sąd w oparciu o treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych ( Dz. U. 2003 r. Nr 169 poz. 1646 ) uznał, iż sprawę należało skierować na rozprawę z pominięciem wnioskowanego postępowania mediacyjnego.