II SA/Go 379/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XLI/252/05 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. 1. Dnia [...] sierpnia 2005 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), dalej zwanej ustawą o drogach publicznych, podjęła uchwałę Nr XLI/252/05 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 21 października 2005 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 1286). W § 3 ust. 3 i 4 uchwały ustalono, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub obiekcie inżynierskim. Natomiast zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż jeden miesiąc traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden miesiąc. 2. Powyższa uchwała, w części obejmującej § 3 ust. 3 i 4, została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa to jest art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie w jej § 3 ust. 3 i 4, iż odpłatność za zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim, a nadto zajęcie pasa drogowego na okres krótszy niż jeden miesiąc traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez jeden miesiąc, podczas gdy faktycznie przepis w/w ustawy przewiduje, iż w przypadku tego rodzaju zajęcia opłata winna być obliczana proporcjonalnie do liczby dni, przez okres których trwało takie zajęcie. Skarżący podkreślił, iż akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały określone w sposób wyczerpujący. W przedmiotowej sprawie uchwała w zaskarżonych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy, zastrzega, że jeżeli umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej trwa przez okres krótszy aniżeli jeden rok opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia danego urządzenia, przy jednoczesnym przyjęciu, iż zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy aniżeli miesiąc taktowane jest jak zajęcie pasa przez cały miesiąc. Wobec jasnych przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 5 oraz ust. 8 regulujących kwestię sposobu naliczania opłat za zajęcie pasa drogi gminnej poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jako iloczyn liczby dni tego zajęcia oraz liczby metrów kwadratowych zajętego pasa i stawki za 1 m 2, zapisy § 3 ust. 3 i 4 uchwały uznać należy za istotnie naruszające prawo. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską na sesji w dniu [...] maja 2010 r. uchwały nr XLI/465/10 uwzględniającej zakwestionowane przez skarżącego zapisy w zaskarżonej uchwale. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2010 r. Prokurator Rejonowy oświadczył, iż nie wyraża zgody na umorzenie niniejszego postępowania i wnosi o merytoryczne rozpoznanie skargi. Wskazał, że podjęcie przez organ uchwały uwzględniającej zarzuty skargi nie przesądza o zbędności wydania wyroku w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała może znajdować zastosowanie w sytuacjach opłat za zajęcia pasa drogowego już pobranych, czy też przy wymierzaniu opłat np. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie poprzedzającym uchylenie niezgodnych z prawem przepisów uchwały zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 4. Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się samodzielnej podstawie - art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) i nie budzi w sprawie wątpliwości. 5. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji R.P. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji R.P. organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego winny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. 6. Skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Uchwalenie przez Radę Gminy w § 3 ust. 3 oraz 4 uchwały innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. Dlatego wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). 7. Wada ta nie budzi zresztą wątpliwości i z tej przyczyny organ dokonał derogacji zaskarżonych przepisów podejmując uchwałę w dniu [...] maja 2010 r. Jednakże, wbrew treści wniosku organu z dnia [...] maja 2010 r. nie stanowi to o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni bowiem zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Wynika to przede wszystkim z tej racji, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Tylko w tej drugiej sytuacji zostają zniweczone skutki istotnie wadliwych przepisów począwszy od daty wejścia ich w życie. Ma to doniosłe znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Istota ochrony wolności i praw obywatelskich, do których powołane jest sądownictwo administracyjne wskazuje na potrzebę tej kontroli w takim zakresie, w jakim nie czyni tego eliminacja uchwały przez organ, który ją wydał. Takie zresztą zapatrywanie wyraża się w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2005 r., OSK 1290/04, LEX nr 189170; z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291); z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06 LEX nr 327767; por. także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 364 i powołane tam poglądy). 8. O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt I wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).