II SA/Go 379/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 6 lipca 2005 r. nr XX/127/2005 w sprawie Statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] w dniu 6 lipca 2005 r. podjęła uchwałę nr XX/127/2005 w sprawie nadania statutu sołectwa [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.). Skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy skargę zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy przedstawiając stanowisko Rady Gminy wniósł o jej uwzględnienie zgadzając się z zarzutami Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z 6 lipca 2005 r., XX/127/2005 w sprawie Statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej może zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy tym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W treści zaskarżonej uchwały, a także w treści protokołu z sesji Rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa. Podkreślić przy tym trzeba, że skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej, niezbędnej dla wykazania legalności działania organu. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać, że i one były zasadne. Słusznie Prokurator wskazał, iż § 4 pkt 8 oraz 14 ust. 3,4 i 5 a także § 19 ust.1,2 i 3 zaskarżonej uchwały, przyznające zebraniu wiejskiemu kompetencje w zakresie wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej, istotnie naruszają prawo. Taki zapis stoi w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., SA/Ol 1429/16). Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.