II SA/Go 380/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji postanawia: odrzucić skargę. Pismami z dnia [...] grudnia i [...] grudnia 2010r. D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze skargą na postępowanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem strony organ pierwszej instancji przyznaje jej pomoc społeczną w zbyt małym rozmiarze, nie jest wobec niej obiektywny, nadto załatwia jej sprawy w sposób przewlekły i biurokratyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwalifikowało powyższe pismo jako skargę wniesioną w trybie art. 227 k.p.a., po czym pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] przekazało je do rozpatrzenia Radzie Miasta. Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Przewodniczący Rady Miasta udzielił Prezesowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego informacji, iż pisma D.B. z dnia [...] grudnia oraz [...] grudnia 2010r. przekazane Radzie Miasta pismem Kolegium z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] nie zostały uznane za skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ nie wnoszą nowych okoliczności uzasadniających jej uwzględnienie jako skargi. Stanowią one jedynie powtórzenie skarg już wcześniej rozpoznawanych przez Radę Miasta i są wyrazem braku satysfakcji z decyzji niezgodnych z oczekiwaniami strony, dotyczącymi uchwał rady Miasta, wydanych w sprawie skarg D.B. na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Powyższe pismo przesłano stronie skarżącej do wiadomości. Na powyższe pismo Rady Miasta D.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem, domagając się usunięcia naruszenia swego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2011 r. Przewodniczący Rady Miasta przytoczył uchwały Rady Miasta zawierające rozstrzygnięcia w sprawie uprzednio wniesionych skarg D.B. na działalność Prezydenta Miasta. W uchwałach tych skargi uznano za niezasadne, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucał skargi na te uchwały. D.B. nadal składa do Rady Miasta kolejne pisma, które nie zostają uznane za skargi na działalność Prezydenta Miasta, ponieważ nie wnoszą żadnych nowych okoliczności uzasadniających ich uwzględnienie. Pisma te zawierają uporczywie powtarzane żale i pretensje, a podnoszone w nich przez stronę argumenty są wyrazem braku satysfakcji z decyzji niezgodnych z jej oczekiwaniami. Radni Miasta byli zapoznawani z tymi pismami, z prośbą o rozważenie celowości wystąpienia z projektem uchwały lub wnioskiem kontrolnym, jednak jak dotąd żaden z radnych nie uznał za konieczne podjęcia inicjatywy uchwałodawczej, bądź wszczęcia procedury kontrolnej wobec wymienianych w pismach podmiotów. W związku z tym, że przed tutejszym Sądem, prowadzona jest sprawa ze skargi D.B. na pismo Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] (sygn. akt II SA/Go 381/11), a z analizy jej akt wynikało, że dotyczy tego samego pisma, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. połączono sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone pismo Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. W szczególności należało rozważyć, czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto z uwagi na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwalifikowało pismo D.B. z dnia [...] grudnia 2010r. jako skargę wniesioną w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 90 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a." oraz przekazało je do rozpatrzenia Radzie Miasta, zaś organ ten nie uznał za konieczne podjęcia uchwały w sprawie pisma, konieczne było rozważenie, czy ww. skarga w zakresie opisanym powyżej podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnośnie stosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że może mieć ono miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.32). Przesłane skarżącej pismo Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] nie posiada tej ostatniej cechy, brak jest bowiem bezpośredniego związku między treścią pisma organu a sferą praw i obowiązków skarżącej. Treść zaskarżonego pisma nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli natomiast chodzi o drugą podlegającą rozważeniu kwestię, postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII k.p.a, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W kwestii statusu prawnego przewodniczącego rady gminy należy zwrócić uwagę, iż nie jest on organem gminy. Jest nim rada gminy, co wynika z treści art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej jako "u.s.g.". Zadaniem przewodniczącego jest natomiast wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Rz 117/05, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że ewentualna bezczynność lub przewlekłość organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi również nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwością tą objęta jest bezczynność lub przewlekłość organów administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w pkt od 1 do 4a) omawianego przepisu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, iż od zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r., D.B. wniosła w dniu 31 stycznia 2011 r. "zażalenie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na pismo, którym SKO udzieliło stronie stosownych wyjaśnień. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 331/11 i zakończona wydaniem postanowienia w dniu 27 maja 2011 r. odrzucającym skargę. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu.