II SA/Go 382/10

Dnia 30 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznał M.P. świadczenie pielęgnacyjne na P.P. od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] października 2010 r. w wysokości 520 zł miesięcznie. W tym samym dniu organ ten wydał trzy dalsze decyzje a to: – nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, – nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie zasiłku rodzinnego, – nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dnia 18 stycznia 2010 r. w Urzędzie Pocztowym M.P. nadała pismo z dnia [...] stycznia 2010 roku nazwane "Odwołanie-Skarga", które dotyczyło decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało M.P. do sprecyzowania zakresu swojego żądania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Z zachowaniem terminu, odwołująca w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. oświadczyła, że jej wcześniejsze pismo jest odwołaniem od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odnośnie świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych, jak również skargą na Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2010 r., po rozpatrzeniu pisma Pani M.P., z dnia [...] stycznia 2010 r., nazwanego "Odwołanie-Skarga", dotyczącego decyzji nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na P.P. od [...] grudnia 2009 r. do [...] października 2010 r. w wysokości 520 zł miesięcznie, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. M.P. doprecyzowała treść pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. nazwanego "Odwołanie-Skarga". Jednoznacznie wskazała jakich decyzji dotyczy złożone przez nią odwołanie. Strona nie wniosła odwołania od decyzji nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Kolegium stwierdza, iż postępowanie w sprawie odwołania od w/w decyzji stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji M.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W piśmie tym jako przedmiot zaskarżenia wskazała decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...]. Skarżąca podniosła zarzut niewłaściwego terminu naliczenia należnego jej świadczenia od [...] grudnia zamiast od [...] listopada 2009 roku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji zwrócił uwagę, że dotyczy ona jeszcze trzech innych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które są przedmiotem rozpoznania w odrębnych postępowaniach prowadzonych przez Kolegium. Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202 roku, Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nazywanej dalej p.p.s.a. Podkreślenia wymaga to, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publicznej sprowadza się do jego oceny w świetle zgodności z przepisami prawa, ale tylko w granicach danej sprawy. Skarga okazała się zasadna chociaż z przyczyn odmiennych od w niej wskazanych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał M.P. świadczenie pielęgnacyjne na P.P. od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] października 2010 r. w wysokości 520 zł miesięcznie. Tego samego dnia tenże organ wydał decyzje w trzech innych sprawach dotyczących świadczeń, których źródłem jest także ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 392 ze zm.). Dnia 18 stycznia 2010 r. w Urzędzie Pocztowym M.P. nadała pismo z dnia [...] stycznia 2010 roku nazwane "Odwołanie-Skarga", w piśmie tym jednak nie wskazała, która decyzja stanowi przedmiot jej odwołania. Ponieważ, jak powiedziano czterema odrębnymi decyzjami z tego samego dnia mianowicie [...] stycznia 2010 roku, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał M.P. różne świadczenia, pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - nazywaną dalej k.p.a. - wezwało M.P. do sprecyzowania zakresu swojego żądania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, zapytując czy wniesione przez nią pismo jest odwołaniem od następujących decyzji: – nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego, – nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, – nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie zasiłku rodzinnego, – nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. M.P. wskazała, że jej wcześniejsze pismo jest odwołaniem od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odnośnie świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Ponadto art. 8 k.p.a. nakazuje przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy administracji publicznej zobowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z powołanym przepisem organ orzekający obowiązany jest także czuwać, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu organ II instancji zobowiązany był poddać wnikliwej analizie treść pisma odwołującej się z dnia [...] marca 2010 roku aby nadać jemu znaczenie zgodne z zamiarem i oczekiwaniem strony. Wymaganie w postaci zawarcia we wniesionym piśmie żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. Oczywistym jest, że w razie wątpliwości co do właściwej treści podania, organ administracji winien zażądać od składającego podanie wyjaśnień, a zaniedbanie tego obowiązku może stanowić istotną wadę postępowania. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Przeto w sytuacji, gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym, jak wyżej już powiedziano, na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a to w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1927/04. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy wynika, iż organ wzywał M.P. do sprecyzowania i jednoznacznego określenia przedmiotu odwołania, skoro zakres wskazany w piśmie z [...] stycznia 2010 roku nie jest jednoznaczny, zaś organ nie jest władny do decydowania za stronę której konkretnie decyzji odwołanie ma dotyczyć. Skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2010 roku nie wskazała decyzji od których złożyła odwołanie wymieniając ich numery. M.P. określiła jednak zakres przedmiotowy odwołania podając, że "pismo jest odwołaniem od decyzji/... /odnośnie świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych". Organ II instancji kierując się wyżej wskazanym obowiązkiem wynikającym z art. 7,8 i 9 kpa z jednej strony, zaś z drugiej tak określonym przedmiotem odwołania zobowiązany był ustalić zakres pojęcia świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Podstawą prawną dla świadczeń przyznanych przez organ I instancji M.P. jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis art. 2 tej ustawy stanowi, że świadczeniami rodzinnymi są: 1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; 2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne; 3) zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; 4) jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Powołany przepis wskazuje zatem jednoznacznie, że do świadczeń rodzinnych zaliczyć należy także świadczenia pielęgnacyjne (pkt. 2 in fine). Skarżąca zatem określając jako przedmiot odwołania świadczenia rodzinne wniosła odwołanie dotyczące także decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na P.P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. M.P. doprecyzowała treść pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. nazwanego "Odwołanie-Skarga". Jednoznacznie wskazała jakich decyzji dotyczy złożone przez nią odwołanie. Strona nie wniosła odwołania od decyzji nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Kolegium stwierdza, iż postępowanie w sprawie odwołania od w/w decyzji stało się bezprzedmiotowe i umorzyło postępowanie odwoławcze. W świetle powyższych rozważań decyzję organu II instancji należy uznać za bezpodstawną i przez to naruszającą przepisy postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy. Stwierdzając, wskazane w powyższych wywodach uchybienia organu odwoławczego, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, zaś powołując się na przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie uwag zawartych w powyższym uzasadnieniu i to w kontekście związania przepisem art. 153 p.p.s.a .