II SA/Go 384/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.R. na uchwalę Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi L.K. na działalność Burmistrza postanawia: odrzucić skargę. Svq n. akt 11 SA/Go 384/10 UZASADNIENIE G.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzów Wlkp. skargę na "decyzję uchwały Rady Miejskiej przyjętą dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie skargi Pana L.K." na działalność Burmistrza, z uwagi na okoliczność, iż podważa ona zasadność skargi w sprawie nieterminowej odpowiedzi na pismo, gdy nie został zachowany termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi G.R.. Organ podkreślił, iż w istocie z uwagi na brak wymaganej przepisami prawa większości, uchwała nie została podjęta przez organ. Jednocześnie wyjaśnił, iż do skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, czynią skargę niedopuszczalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż za przedmiot skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez G.R. uznać należało uchwałę Rady Miejskiej podjętą dnia [...] kwietnia 2010 r. na XXXI sesji. Uchwałą tą odrzucono projekt uchwały o uznaniu za zasadną skargi L.K. na działalność Burmistrza. Skarga L.K. wniesiona została w trybie przepisu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). Wyjaśnić bowiem należy, iż wprawdzie projekt uchwały w zakresie uznania zasadności skargi L.K. na działalność Burmistrza, nie został przyjęty i uchwała w tym zakresie nie została podjęta to - wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - przyjęta została uchwała wskazana na wstępie. Uchwała jest formą działania organu kolegialnego, będącą wynikiem aktu woli tego organu podjętą w trakcie posiedzenia, w drodze głosowania, zmierzającego co do zasady do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej (A. Szewc, T. Szewc: Sygn. akt II SA/Go 384/10 Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, s. 48-49). Fakt nieprzyjęcia uchwały z uwagi na nieosiągnięcie wymaganej przepisami prawa większości ( art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. nr 142 poz. 1591 ze zm.), jest również aktem woli, sprowadzającym się do odrzucenia stanowiska przedstawionego w projekcie uchwały ( por. G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Samorząd gminny, Komentarz, ABC wyd. II, 2010 r. , system informacji prawnej Lex). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że podejmowanie rozstrzygnięć przez radę następuje w formie uchwały. Jest to typowa forma podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne, których istota sprowadza się do aktu głosowania (B. Dolnicki, J. Glimińska-Pawlic, J. Jagoda, Cz. Martysz, M. Taniewska-Banacka, R. Cybulska Ustawa o samorządzie powiatowym, Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego Zakamycze 2005, system informacji prawnej Lex). W tym znaczeniu akt głosowania jest również przejawem woli organu. Taki punkt widzenia pozwala na uznanie tegoż głosowania za uchwałę w rozumieniu prawa -pomimo faktu, iż w sprawie nie sporządzono odrębnego dokumentu określającego, iż podjęto uchwałę o nieprzyjęciu uchwały w sprawie. Wprawdzie zaskarżona uchwała w niniejszej sprawie nie otrzymała formy odrębnego dokumentu, nie zmienia to faktu, iż stanowi ona wyraz stanowiska organu wobec przedmiotu objętego odrzuconym projektem uchwały. W konsekwencji odrzucenia w/w projektu uchwały Rada Miejska pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] poinformowała L.K. o uznaniu jego skargi na działalność Burmistrza za bezzasadną. Jednocześnie odnosząc się do podstawy prawnej wydanej uchwały wskazać należy, że postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało samodzielnie uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. Sygn. akt II SA/Go 384/10 W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 - 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanów. NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanów. WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., l SA/Rz 117/05, opubl. OWSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanów. NSA z Sygn. akt II SA/Go 384/10 dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Jednocześnie Sąd podziela zdecydowanie stanowisko wyrażone w orzeczeniu NSA w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego - w trybie np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Podkreślić należy, iż organ kolegialny może działać jedynie w drodze aktu jakim jest uchwała, nie mając możliwości wyboru innej formy rozpatrzenia i załatwienia sprawy. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Wyjaśnić zatem należy, iż niedopuszczalne jest wniesienie skargi na uchwałę, której przedmiotem jest skarga wniesiona w trybie przepisu art. 227 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu