II SA/Go 385/11

Dnia 31 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Rady Miasta z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. D.B. zwróciła się do Rady Miejskiej ze skargą na postępowanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz podległych mu pracowników, dając wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji niezgodnych z jej oczekiwaniami dotyczącymi zakresu i formy udzielanej pomocy społecznej. Pismem z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Przewodniczący Rady Miasta wyjaśnił D.B., iż pisma z dnia [...] stycznia 2011r., w świetle obowiązujących przepisów nie można uznać za skargę na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, definiującym przedmiot skargi, pismo to nie ma charakteru skargi, lecz zawiera jedynie pretensje wobec pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Podniesione w nim argumenty stanowią powtórzenie skarg już wcześniej rozpoznawanych przez Radę Miasta i są wyrazem braku satysfakcji z decyzji niezgodnych z oczekiwaniami strony, dotyczącymi zakresu i formy udzielanej pomocy społecznej. Argumenty te nadal nie dotyczą nowych okoliczności, nie mogą więc zostać uznane za uzasadnienie wniesienia kolejnych skarg. Pismo zawierało również wyliczenie uchwał Rady Miasta, wydanych w sprawie skarg D.B. na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uchwałach tych uznano skargi zgłoszone przez D.B. za niezasadne i stanowisko to jest nadal podtrzymywane. Na powyższe pismo Przewodniczącego Rady Miasta D.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się od decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji, zaś przedmiotowe pismo nie jest decyzją ani postanowieniem. Dlatego nie przysługuje od niego prawo wniesienia odwołania. Na pismo Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] D.B. wniosła również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem oraz domagając się usunięcia naruszenia swego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta ponownie przytoczył uchwały Rady Miasta zawierające rozstrzygnięcia w sprawie uprzednio wniesionych skarg D.B. na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uchwałach tych skargi uznano za niezasadne, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi na te uchwały. D.B. nadal składa do Rady Miasta kolejne pisma, które nie zostają uznane za skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Prezydenta Miasta, ponieważ nie wnoszą żadnych nowych okoliczności uzasadniających ich uwzględnienie. Pisma te zawierają uporczywie powtarzane żale i pretensje, a podnoszone w nich przez stronę argumenty są wyrazem braku satysfakcji z decyzji niezgodnych z jej oczekiwaniami. Radni Miasta byli zapoznawani z tymi pismami, z prośbą o rozważenie celowości wystąpienia z projektem uchwały lub wnioskiem kontrolnym, jednak jak dotąd żaden z radnych nie uznał za konieczne podjęcia inicjatywy uchwałodawczej bądź wszczęcia procedury kontrolnej wobec wymienianych w pismach podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone pismo Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. W szczególności należało rozważyć, czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto należało rozważyć ewentualność zakwalifikowania pisma D.B. z dnia [...] stycznia 2011 r. jako skargi wniesionej w trybie art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego na postępowanie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz czy skarga na bezczynność Rady Miasta w tym zakresie podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnośnie stosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że może mieć ono miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.32). Pismo Przewodniczącego Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nie posiada tej ostatniej cechy, brak jest bowiem bezpośredniego związku między treścią pisma organu a sferą praw i obowiązków skarżącej. Treść zaskarżonego pisma nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli natomiast chodzi o drugą podlegającą rozważeniu kwestię, postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W kwestii statusu prawnego przewodniczącego rady gminy należy zwrócić uwagę, iż nie jest on organem gminy. Jest nim rada gminy, co wynika z treści art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g. Zadaniem przewodniczącego jest natomiast wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a) p.p.s.a. Oznacza to, że ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi również nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwością tą objęta jest bezczynność organów administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w pkt od 1 do 4a) omawianego przepisu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu.