II SA/Go 391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 lutego 2014 r., Nr LXII.531.2014 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 3 czerwca 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga D.B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 lutego 2014 r., Nr LXII.531.2014 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżąca podkreśliła nieprawidłowe działanie organu, które nie służy załatwieniu kierowanych przez nią do organów administracji publicznej spraw w zakresie wnioskowanej pomocy materialnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, podkreślając, iż sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Organ wskazał na ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że sądy te nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych, jakimi są skargi zawarte w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. skargi zawiązane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 25 lutego 2014 r., Nr LXII.531.2014 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydana została na podstawie art. 229 pkt 3, art. 238 § 1, art. 239 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej jako "k.p.a.". Uchwałą tą organ uznał za bezzasadną skargę D.B. na działalność Dyrektora MOPS, przekazaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 23 stycznia 2014 r. Organ wskazał jednocześnie, iż brak jest okoliczności świadczących o niezasadnym lub niesłusznym postępowaniu Dyrektora w sprawie. Wyjaśnić zatem należy, iż postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 - 240 k.p.a. normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Postępowanie skargowe stanowi odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 239 k.p.a. w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, uznana została za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może, w odpowiedzi na tę skargę, podtrzymać swoje poprzednie stanowisko. Na stanowisko organu wyrażone na podstawie w/w przepisów nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem, co oczywiste, żadnym z aktów wymienionych w przepisie art. 3 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała Nr LXII.531.2014 niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4a-7, bowiem nie stanowi interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.), a także nie jest to akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną cechą wymienionych w nim aktów jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto podkreślić należy, iż nie jest także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Jednocześnie podkreśla się, iż zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 - 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., sygn. akt l SA/Rz 117/05). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (vide: postanowienie NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 802/09, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt l OSK 803/09, postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 827/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Jednocześnie w odniesieniu do uchwały rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wyjaśnić należy, iż można spotkać się z poglądem, zgodnie z którym uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2481/01, LEX nr 81766). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela jednakże zdecydowanie stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu NSA, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów, tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (vide: postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, LEX nr 54426). Na marginesie należy podkreślić, iż w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ugruntował się pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy wydaną w przedmiocie rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. (vide: postanowienie z dnia z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 22/09, postanowienie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 21/09, postanowienie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 23/09, postanowienie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 437/07, postanowienie z 30 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Go 746/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlegała odrzuceniu.