II SA/Go 391/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D.W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Burmistrz - na podstawie art. 98a ust. 1, 1a, 3, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a) oraz uchwały Rady Miejskiej nr XVII/116/07 z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. województwa z 2008 r., nr 5, poz. 136, dalej: uchwała Rady Miejskiej) - w punkcie 1 decyzji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2.025 zł, którą D.W. zobowiązany jest uiścić, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], o pow. 0,3517 ha. W punkcie 2 rozstrzygnięcia, organ wskazał, że ww. kwotę należy wnieść w kasie Urzędu Miejskiego na wskazany rachunek bankowy. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału na 5 działek wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sierpniu 2013 r. Rzeczoznawca majątkowy zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zdaniem organu operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Dla potrzeb przedstawienia trendu cen przeanalizowano transakcje od stycznia 2009 r. do kwietnia 2013 r. Do określenia wartości rynkowej gruntów przed podziałem, dokonano przeglądu i analizy nieruchomości podobnych, będących przedmiotem sprzedaży na terenie gminy [...] i gmin ościennych. Analizując przyjęto również transakcje gruntów położonych w innych podobnych gminach rekreacyjno-letniskowych województwa lubuskiego, o powierzchniach podobnych do działki wycenianej, umożliwiające dalsze podziały. Przyjęte do obliczeń grunty były niezabudowane, uzbrojone w energię elektryczną, czasem w wodę lub posiadały możliwość takiego uzbrojenia. Określając wartość rynkową gruntów uwzględniono ich indywidualne cechy. Przy wycenie natomiast gruntów po podziale rzeczoznawca przeanalizowała dokładnie miejscowość [...] oraz inne podobne miejscowości Gminy lub sporadycznie miejscowości gmin sąsiednich powiatu. Przeanalizowano ponad 280 transakcji, w tym 180 w Gminie. Większość transakcji to grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-letniskową. Obliczeń dokonano na jednaj bazie dla nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] oraz zestawienie dla działki nr [...]. W przypadku nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca przyjął zasadę przyjęcia ich wartości jednostkowej na poziomie wartości gruntów przed podziałem. Wydzielenie działki pod drogę w żaden sposób nie wpłynęło na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Innymi słowy rzeczoznawca przed podziałem ustalił ceną dla całej działki w wysokości 29,06 zł za m². Po podziale wyceniając działkę nr ewid. [...] wydzieloną pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca przyjął taką samą wartość, to jest 29,06 zł za m² . Zatem zastosowanie takich samych cen nie wpłynęło na wzrost wartości działek nr ewid. [...], a wzrost ich wartości wynikał jedynie z podziału tych działek. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest uzależniona od obowiązywania w dniu jej ostateczności uchwały rady gminy, ustalającej wysokość stawki procentowej tej opłaty. Podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] został zatwierdzony decyzją Burmistrza nr [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 4 lipca 2012 r. Nadto w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej która określiła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 27% ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zatem wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na kwotę 2.025 zł, tj. 109.700 zł (wartość nieruchomości po podziale) – 102.200 zł (wartość nieruchomości przed podziałem) = 7.500 zł x 27% różnicy wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej. D.W. nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie 1 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podstawą do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n, jest operat szacunkowy sporządzony [...] sierpnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, wraz z klauzulą potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z [...] września 2014 r. Zdaniem Kolegium operat ten jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami u.g.n oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w odwołaniu, tj. braku udziału strony postępowania przy oględzinach nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego przed wyceną nieruchomości, Kolegium uznało ten zarzut za nieuzasadniony, ponieważ obowiązujące przepisy nie zawierają takiego wymogu. Nie są to bowiem oględziny dokonywane przez organ administracyjny, o których mowa w art. 85 K.p.a, co skutkuje tym, że nie ma wymogu zawiadamiania strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu – art. 79 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji uzyskał wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące wyceny działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. W piśmie z [...].10.2014 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że wartość gruntów po podziale została przyjęta na poziomie wartości gruntów przed podziałem i nie wpływa na wysokość opłaty adiacenckiej, co zawarte jest na str. 24 operatu szacunkowego. Uzasadnienie prawne takiej wyceny stanowi § 36 ust. 3 i 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wskazała rzeczoznawca, zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonej pod drogę określona została jako wartość gruntów, z których tę działkę wydzielono (§ 36 ust. 3 pkt 1) przed podziałem. Dlatego też – w ocenie Kolegium – nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującego, iż wartość nieruchomości przeznaczonej po podziale pod drogę wewnętrzną uległa obniżeniu. Zarzut ten nie jest przy tym poparty żadnym dowodem np. w postaci własnego operatu szacunkowego, który uzasadniałby takie twierdzenie, ewentualnie odwołujący nie wskazał za jaką cenę sprzedał tę nieruchomość, tym samym jest to zarzut gołosłowny. Zdaniem Kolegium nie jest też uzasadnione dokonywanie przez odwołującego oceny operatu szacunkowego dotyczącego wyceny działki nr [...] przed podziałem poprzez porównanie tej wyceny z wyceną nieruchomości sąsiadującej – działki nr [...], będącej własnością H.W. i której dotyczyło inne postępowanie prowadzone przez Kolegium. Jeden operat nie może stanowić podstawy do oceny innego operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Odwołujący nie występował o taką ocenę, ani nie przedłożył przeciwdowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego. Z orzecznictwa zaś sądów administracyjnych wynika, że zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści – wyrok NSA z 26.01.2006 r. II OSK 459/05, Lex nr 206473. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.W. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - poprzez naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n przez błędne przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości automatycznie wzrosła jego wartość; - poprzez naruszenie art. 157 ust. 2 u.g.n poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1, w sytuacji, gdy obydwa porównywane operaty sporządził ten sam rzeczoznawca majątkowy, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego: - poprzez naruszenie art. 7 i 8 K.p.a z zw. z art. 79 K.p.a poprzez brak zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę, a przez to brak możliwości zadawania pytań przez strony i składania na bieżąco wyjaśnień i wniosków, - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a poprzez brak zweryfikowania przyczyn, wskutek których rzeczoznawca, po złożeniu przez stronę zastrzeżeń do pierwotnej opinii, skorygował wartość nieruchomości, - art. 9 K.p.a w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n poprzez niepouczenie skarżącego jako strony - w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny – o uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. 3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że stawka opłaty adiacenckiej wynosi 2.025 zł w sytuacji, gdy operat szacunkowy z [...].08.2013 r. został sporządzony w sposób nieprawidłowy. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, wstrzymanie wykonania obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona lecz nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych. Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi przepis art. 98a u.g.n. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Według obowiązującego stanu prawnego wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n). Art. 146 ust. 1a u.g.n stanowi zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia ta stanowi zatem podstawowy dowód w sprawie wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący wskazał w skardze, iż organ pierwszej instancji miał obowiązek poinformowania go o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. To stanowisko nie jest zasadne. Zgodnie bowiem z treścią art. 79 § 1 k.p.a strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Wskazać jednak należy, że oględziny nieruchomości dokonywane przez rzeczoznawcę majątkowego nie są to oględziny w rozumieniu tego przepisu. Oględzin tych nie można oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu. Za nieuzasadnione należało uznać także stanowisko skarżącego, iż należało dokonać porównania operatu szacunkowego wykonanego w tej sprawie z operatem wykonanym w związku z wyceną nieruchomości sąsiedniej, należącej do H.W.. Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, iż jeden operat nie może stanowić podstawy do oceny innego operatu, nawet jeżeli dotyczy on nieruchomości sąsiednich. Operat wykonany w tej sprawie dotyczy konkretnych nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości i stanowi zasadniczy dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zatem tylko na tym operacie może opierać się organ który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazać w tym miejscu także należy, że dopiero w przypadku gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu są kwestionowane przez stronę postępowania, na nią przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z innego operatu szacunkowego lub też opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zgodnie z art. 157 u.g.n). Przy czym zaznaczyć należy, że w tym zakresie żaden przepis prawa nie nakazuje tak wyczerpującego udzielania informacji (w tym art. 9 K.p.a), albowiem sprowadzałoby się to w rzeczywistości do udzielania porad prawnych przez organ administracji. Wbrew także twierdzeniu skarżącego rzeczoznawca majątkowy nie skorygowała wartości nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się bowiem jej klauzula z [...] września 2014 r., potwierdzająca aktualność opracowanego przez nią operatu szacunkowego z sierpnia 2013 r. Rację ma natomiast skarżący podnosząc zarzut błędnego obliczenia wartości nieruchomości - działki nr [...] - stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną. W operacie szacunkowym jego autorka na stronie 24 wyjaśniła, że w przypadku gruntu wydzielonego pod drogę wewnętrzną przyjęła zasadę ustalenia jej wartości jednostkowej na poziomie wartości gruntów przed podziałem Innymi słowy wydzielenie tych działek nie wpływa na wysokość opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało natomiast, że wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonej pod drogę określona została jako wartość gruntów, z których tę działkę wydzielono, a więc zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi reguluje przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 tego aktu do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Zawsze należy mieć bowiem na uwadze, aby nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem w pierwszej kolejności uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne - zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwala przejść do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe zasady, określone w § 36 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny. W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca nie podała, że w obrocie rynkowym brak jest transakcji drogami wewnętrznymi do zastosowania podejścia porównawczego. Tym samym zastosowany sposób wyceny w odniesieniu do działki nr [...] uznać należy za nieprawidłowy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dopuszcza przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę jako wartość gruntów, z których tę działkę wydzielono, jednak nastąpić to może tylko w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości w wyniku podziału powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Tymczasem oczywistym się wydaje, że wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną jest niższa niż działki budowlanej. Przeznaczenie - w wyniku podziału nieruchomości - części działki pod drogę wewnętrzną niewątpliwie powoduje zawsze spadek jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, na pewno zaś znaczącą różnicę w stosunku do wartości sąsiednich działek budowlanych. Podsumowując, niewłaściwe zastosowanie przez biegłego przepisów prawa materialnego dotyczącego sposobu obliczania wartości nieruchomości po jej podziale doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Organ nie ocenił zatem należycie dowodu z opinii biegłego, czym naruszył dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne jest ponowne ustalenie wartości nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad dotyczących określenia wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym dla wyniku postępowania zakresie. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 cytowanej wyżej ustawy.