II SA/Go 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Zastępca Dyrektora Izby Administracji Skarbowej poinformował A.W. o wygaśnięciu jej stosunku służbowego zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej u.p.w.u.KAS). W odpowiedzi na ww. pismo skarżąca pismem z dnia [...] września 2017 r. wniosła o wydanie decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie wymagane elementy – w tym uzasadnienie prawne i faktyczne jej zwolnienia. Następnie organ pismem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], powołując się na art. 170 u.p.w.u.KAS wyjaśnił skarżącej, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżąca ponownie wniosła o wydanie decyzji w ww. zakresie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, iż wyraził on już swoje stanowisko w ww. sprawie w piśmie z dnia [...] października 2017 r. i ponownie stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Dnia 25 maja 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.W. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2018r. Zdaniem skarżącej zaskarżone pismo jest innym aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1369 – w skrócie: p.p.s.a.) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wniesienie skargi jest niedopuszczalne, ewentualnie wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] informujące o braku podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby na skutek nieprzyjęcia przez skarżącą propozycji zatrudnienia, która spowodowała wygaśnięcie stosunku służbowego. W rozpoznawanej sprawie w szczególności rozważenia wymagało, czy zaskarżone pismo może być uznane za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia z wymienionych przesłanek oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.32). Zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 2 u.p.w.u.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS wynika, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 cyt. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie u.p.w.u.KAS propozycja nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (zob. postanowienia NSA z dnia: 17 maja 2018 r., I OSK 622/18, z dnia 9 maja 2018 r., I OSK 578/18, z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OSK 210/18 i cyt. tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano w analizowanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] informujące o braku podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby na skutek nieprzyjęcia przez skarżącą propozycji zatrudnienia, co spowodowało wygaśnięcie stosunku służbowego. Wskazać trzeba, że organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie konkretyzował, w ramach kompetencji ustawowych, jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. W świetle poczynionych powyżej uwag nie ulega wątpliwości, iż zaskarżone pismo organu nie może być uznane za decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest, że nie jest ono również żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 9 p.p.s.a. Ubocznie należy zauważyć, że przytoczone w skardze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych zostały wydane w sprawach skarg na bezczynność organów Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.