II SA/Go 395/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia dotacji postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej F. Sp. z o.o. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. F. Sp. z o.o. zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (dalej jako: PUP) o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. 2021 r., poz. 152). PUP w piśmie z [...] lutego 2021 r. poinformował stronę o negatywnym rozpatrzeniu powyższego wniosku i jednocześnie podał, że dotację mogą otrzymać przedsiębiorcy, którzy spełniają łącznie następujące warunki: - na dzień [...] listopada 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną określonymi kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności 2007 (dalej jako: PKD) jako rodzaj przeważającej działalności, - przychód z ich działalności uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu 2020 r., - nie mieli zawieszonej działalności gospodarczej na okres obejmujący dzień [...] listopada 2020 r. oraz w dniu składania wniosku, - nie naruszyli ograniczeń, nakazów i zakazów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej ustanowionych w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Organ wyjaśnił, że z informacji zawartych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż na dzień [...] listopada 2020 r. spółka nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD jako rodzaj przeważającej działalności w rozumieniu art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej jako: ustawa COVID-19), co wyklucza udzielenie dotacji. Od powyższego stanowiska organu F. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie, wskazując, że w powszechnie dostępnej ofercie prowadzonych przez spółkę zajęć grupowych wynika, iż jej działalność mieści się w zakresie działalności obiektów służących poprawie kondycji fizycznej (93.13.Z PKD), zatem kwalifikuje się ona do przyznania wnioskowanej dotacji. Pismem z [...] marca 2021 r., nr: [...], organ ponownie poinformował stronę skarżącą, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie, gdyż przedmiot prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oznaczonej według PKD, jako rodzaj przeważającej działalności w rozumieniu art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 wyklucza udzielenie dotacji. Nadto organ zaznaczył, że przepisy regulujące dotację nie przewidują trybu odwoławczego oraz możliwości wnoszenia skarg na wydane rozstrzygnięcia. PUP podkreślił, że przyznanie dotacji następuje w formie umowy cywilnej, od której nie przysługują administracyjne środki odwoławcze i wskazał możliwość wystąpienia z cywilnym powództwem do sądu. F. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 40 ust 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej w zw. z paragrafem 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie PKD, poprzez niezastosowanie w/w przepisów skutkujące odmową udzielenia skarżącej wnioskowanej dotacji z uwagi na to, że w danych zawartych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego dotyczących skarżącej brak było na dzień [...] listopada 2020 r. oznaczenia jako przeważającej działalności gospodarczej kodu PKD wskazanego w ustawie COVID-19, tymczasem z powyższych przepisów wynika, że PKD jest wskaźnikiem jedynie o charakterze statystycznym i nie powinno mieć jakiegokolwiek znaczenia dla określania przedmiotu działalności gospodarczej konkretnego przedsiębiorcy w sprawach nie mających charakteru statystycznego, w szczególności takich, w których od przedmiotu działalności zależy przyznanie uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnych lub cywilnoprawnym, natomiast dominująca działalność realnie wykonywana przez skarżącą pozwala na zakwalifikowanie tejże działalności jako Działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej (93.13.Z.), – art. 15 zze4 ust. 4 ustawy COVID-19 w zw. z §7 i n., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, przez odmowę ustalenia prawa do dotacji pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przewidzianych w niniejszych przepisach warunków, 2. przepisów postępowania, tj.: - art. 7 i 77§1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym stanowiącą jej istotny komponent zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa, wraz ze stanowiącą jej emanację zasadą prawa obywatela do dobrej administracji - w świetle której to zasady, każde działanie w formach władczych organu administracji publicznej, a nie tylko podejmowane w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie Postępowania Administracyjnego, powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy - poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego dominującego przedmiotu działalności gospodarczej odwołującej, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanej dotacji. Z ostrożności procesowej strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, tj.: – art. 20 k.p.a. w zw. z art. art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z §7 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, poprzez wydanie skarżonego aktu przez PUP w sytuacji, gdy zgodnie z w/w przepisami organem właściwym w niniejszej sprawie jest starosta, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (aktu) wskazaną w art. 156 §pkt 1 k.p.a. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego aktu w całości na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a., 2. uchylenie rozstrzygnięcia PUP w oparciu o art. 135 p.p.s.a., 3. uznanie przez Sąd na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., że skarżącej przysługuje prawo do wnioskowanej dotacji, 4. zasądzenie na rzecz strony od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy inne, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga F. Sp. z o.o. na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, w którym organ odmówił przyznania stronie dotacji, bowiem przedmiot prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności 2007 (dalej jako: PKD), jako rodzaj przeważającej działalności w rozumieniu art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej jako: ustawa COVID-19) wyklucza udzielenie dotacji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa zawarcia umowy między starostą, a mikroprzedsiębiorcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Nie jest zatem stosunkiem administracyjnoprawnym, nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że umowa jest formą regulacji stosunków w sferze cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę, jako na formę prawną właściwą dla dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował (zob. postanowienia: WSA w Krakowie: z 25 marca 2020 r., I SA/Kr 295/21, z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Kr 278/21, WSA w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2021 r., I SA/BD 152/21, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 października 2020 r., II SA/Go 378/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). W rozpoznawanej sprawie uregulowanie takie znajduje się w art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, który stanowi, że w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, wymienionych w tym przepisie. Należy wskazać, że w orzecznictwie ukształtowało się wprawdzie pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, jednakże wskazuje się przy tym wyraźnie, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., V SA/Wa 1549/20, CBOSA). W ocenie Sądu analiza art. 15zze4 ustawy COVID-19 nie wskazuje, że w sprawie udzielenia jednorazowej dotacji na podstawie umowy występuje "etap rozpatrzenia wniosku", który kończy się negatywną czynnością (aktem) adresowanym do podmiotu ubiegającego się o dotację. Uregulowanie nie zawiera również odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie wskazuje zatem na tryb cywilnoprawny, a nie administracyjny. Jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 744/17, CBOSA). Nie można również pominąć, że ustawodawca wprost wskazał w ustawie COVID-19 przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej (por. art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2, art. 15ga ust. 12, art. 15gg ust. 26, art. 15zv). Dodać należy, że w każdym z w/w przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 – do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego) (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., V SA/Wa 1549/20, CBOSA). Wskazać należy, iż pomimo, że starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, sam przedmiot działania nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. W ocenie Sądu zaskarżonego pisma nie można zatem uznać za decyzję administracyjną czy też za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, wobec przedstawionych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji).