II SA/Go 398/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży budynków i lokali mieszkalnych oraz zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży i stosowanie umownych stawek oprocentowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2006 r. Nr XXXVIII/183/06 w sprawie określenia zasad sprzedaży budynków i lokali mieszkalnych oraz zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży i stosowanie umownych stawek oprocentowania (Dz.Urz. Województwa z 2006 r. Nr 93, poz. 1733). Zaskarżając uchwałę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39), wniósł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 4 zaskarżonej uchwały określono, że Rada wyraża zgodę na stosowanie przez Wójta Gminy umownej stawki oprocentowania wynoszącej 2% w stosunku rocznym przy ratalnej spłacie ceny sprzedaży budynków lub lokali mieszkalnych zbywanych na rzecz najemców. W ocenie skarżącego analiza uchwały pozwala na stwierdzenie, że jej § 4 rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: u.g.n, tj. art. 70 ust. 4. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej, może zostać rozłożona na raty, przy czym zgodnie z ust. 3 rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Jednocześnie w § 4 wskazano, że wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej. Prokurator stwierdził, że przepis powyższy określa w sposób kompletny warunki zmiany wysokości oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ma charakter indywidualny. Potwierdzeniem tego stanowiska jest użyte w tym przepisie sformułowanie "za zgodą", co oznacza, iż dotyczy ona konkretnej sprawy. Powyższe w ocenie skarżącego przesądza o tym, że zgoda na zmianę stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości jest elementem postępowania dotyczącego sprzedaży konkretnych nieruchomości, a zatem zgoda powinna być udzielona przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest natomiast upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem ponadto w odniesieniu do wszystkich nieruchomości komunalnych. Skarżący zaznaczył, że analogiczne stanowisko zawarte jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2009 r., I OSK 579/09. Stąd też Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że z zarzutami i wnioskami skarżącego nie sposób się zgodzić. Wskazano, iż ustalając w § 4 zaskarżonej uchwały zasady, Rada działała w ramach upoważnienia ustawowego. Podkreślono, że takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 maja 2008 r., II SA/Wr 139/08, którego teza brzmi: na mocy art. 70 ust. 4 u.g.n tylko rada uprawniona jest do zaakceptowania innej stawki oprocentowania niż określona w ustawie (art. 70 ust. 3 u.g.n), nie może o tym – w umowie – zadecydować wójt (Lex nr 519139). Rada Gminy wskazała także, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zarzuty skargi odnoszą się wyłącznie do § 4 zaskarżonej uchwały, natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej uchwały dotyczy jej w całości. Na rozprawie Prokurator precyzując skargę, wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W skardze tej zawarto zarzut naruszenia przez § 4 zaskarżonej uchwały – art. 70 ust. 4 u.g.n. § 4 zaskarżonej uchwały stanowi, iż "wyraża się zgodę na stosowanie przez Wójta Gminy umownej stawki oprocentowania wynoszącej 2% w stosunku rocznym przy ratalnej spłacie ceny sprzedaży budynków lub lokali mieszkalnych zbywanych na rzecz najemców". Zgodnie z art. 70 ust. 4 u.g.n, rada gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności gminy, może wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej, tj. stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Skarżący wskazał w skardze, iż w analogicznej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2009 r., I OSK 579/09 (dostępny w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził nieważność przepisów uchwały w taki sam sposób regulujący sporną kwestię. W wyroku tym wskazano, że decydujące znaczenie dla wyniku sprawy ma rozstrzygnięcie zależności pomiędzy art. 70 ust. 3 i art. 70 ust. 4 u.g.n. NSA wskazał, że przepis art. 70 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, ustanawia zasadę, która ma charakter uniwersalny: obejmuje wszystkie podmioty, które nabywają i spłacają ratami cenę nieruchomości nabytej od gminy w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Natomiast regulacja zawarta w art. 70 ust. 4 u.g.n. ma charakter wyjątku od zasady wyrażonej w art. 70 ust. 3 u.g.n. NSA podkreślił, iż za tym przemawiają następujące argumenty: - po pierwsze, wykładnia systemowa wewnętrzna - ustęp 4 zamieszczono jako lex specialis po ustępie 3, dając tym samym pierwszeństwo ustawowemu oprocentowaniu rozłożonej na raty nie spłaconej części ceny; - po drugie, tryb, jaki został przewidziany dla wyrażania oświadczenia woli gminy na rozłożenie na raty nie spłaconej części ceny nieruchomości, która została zbyła w trybie bezprzetarogowym (art. 70 ust. 4 u.g.n. zawiera sformułowanie "rada może wyrazić zgodę"). Tryb generowania cywilnoprawnego, umownego oświadczenia woli wymaga w tym wypadku współdziałania dwóch organów; wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako organ wykonawczy, do którego należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.). pragnąc odstąpić na etapie zawierania umowy z konkretnym podmiotem od ustawowej wysokości oprocentowania wynikającej z art. 70 ust. 3 u.g.n., obowiązany jest wystąpić do rady, dla której ustawa o samorządzie gminnym zastrzega do wyłącznej kompetencji podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. i ubiegać się przed tym organem o zgodę na inną, wyjątkową, indywidualną modyfikację stopy oprocentowania. Podkreślić należy, że art. 70 ust. 4 u.g.n. nie zwiera żadnych kryteriów udzielenia takiej zgody co oznacza, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie jest w pełni uznaniowa, a jej treść w znaczącej mierze zależeć będzie od argumentacji zaprezentowanej przez wnioskujący organ wykonawczy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) projektując w umowie stawkę oprocentowania odmienną od narzuconej przepisem art. 70 ust. 3 u.g.n. obowiązany będzie wykazać radzie szereg indywidualnych względów podmiotowych (warunki osobiste, sytuacja ekonomiczna) nabywcy oraz przedmiotowych (stan, rodzaj zbywanej nieruchomości), tak aby przekonać radę do ukształtowania sytuacji prawnej gminy mniej korzystnie, aniżeli przewiduje to ustawa (art. 70 ust. 3 u.g.n.). Odmowa wyrażenia zgody przez radę oznacza nakaz zastosowania przez wójta stawki oprocentowania określonej w art. 70 ust. 3 u.g.n. Wszystkie te argumenty wskazują, że uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania od niespłaconej części ceny nieruchomości gminnej zbywanej w trybie bezprzetargowym jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy. Stanowi element sformalizowanego trybu generowania cywilnoprawnego oświadczenia woli gminy w zakresie postanowień umownych wskazujących wysokość oprocentowania niespłaconej ceny zbywanej przez gminę nieruchomości, którą rozłożono nabywcy na raty. Funkcją tego przepisu jest zapewnienie kontroli nad treścią projektowanych oświadczeń woli gminy, które mogą prowadzić do długofalowego (do 10 lat; zob. art. 70 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n.) kształtowania stałych dochodów gminy. Nieskrępowana odmowa wyrażenia zgody wydawana przez radę gminy na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n. wzmacnia funkcję gwarancyjną art. 70 ust. 3 u.g.n., gdyż zapobiega obniżeniu dochodów gminy poniżej granicy wyznaczonej przez ustawodawcę dla stosunków cywilnoprawnych tego rodzaju; - po trzecie, umowny charakter oprocentowania określonego w przepisie art. 70 ust. 4 u.g.n.; o takim charakterze świadczy poprzednie brzmienie tegoż przepisu. Przed nowelizacją art. 70 ust. 4 u.g.n miał brzmienie: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania" (zob. tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543). Obecne brzmienie tej normy prawnej nie zmienia umownego charakteru oprocentowania, a jedynie precyzuje sposób jego ustalenia. Jest to nadal oprocentowanie umowne, ustalane w szczególnym trybie, wynika z czynności prawnej (art. 359 § 1 k.c.) z tym tylko, że wieloetapowy proces składnia przez gminę oświadczenia woli w zakresie tego postanowienia umownego został ukształtowany tak, aby na każdym jego etapie, wobec każdego indywidualnie oznaczonego nabywcy nieruchomości, każdy z organów uczestniczących w składaniu oświadczenia woli gminy mógł wywołać powrót do ogólnej zasady gwarantującej gminie odsetki ustawowe w rozumieniu art. 359 § 2 k.c., na minimalnym poziomie ustalonym przez art. 70 ust. 3 u.g.n. Podzielając stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku NSA, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 u.g.n, Rada Gminy nie mogła, dla ustalenia oprocentowania innego niż redyskonto weksli stosowane przez NBP, posłużyć się formą prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego o charakterze przepisów gminnych. Stosowanie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Natomiast akt zgody na zastosowanie innej stopy oprocentowania zakłada, że inicjatywa w zakresie, zarówno odstąpienia od ustawowo określonej stopy oprocentowania niespłaconej ceny, jaki i proponowanej wysokości oprocentowania, należy do organu wykonawczego gminy. Ustanowienie w formie przepisów gminnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy gminy zostaje, wbrew postanowieniom ustawy, związany wolą rady gminy na mocy przepisu prawa miejscowego. Skoro Rada Gminy nie była uprawniona do ustalenia w § 4 zaskarżonej uchwały generalnej zgody na stosownie przez Wójta Gminy odmiennej, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 u.g.n, stawki oprocentowania wynoszącej 2% w stosunku rocznym przy ratalnej sprzedaży budynków lub lokali mieszkalnych zbywanych na rzecz najemców, to uznać należało, że uchwalając zasady sprzedaży budynków i lokali mieszkalnych stanowiących mienie Gminy, Rada Gminy w tej części przekroczyła normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. i istotnie naruszyła art. 70 ust. 4 u.g.n, co stanowi podstawę stwierdzenia jego nieważności. Z tych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g, stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały. Konsekwencją natomiast uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I. wyroku nie podlega wykonaniu do dnia jego uprawomocnienia się (art. 152 p.p.s.a.).