II SA/Go 399/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego oraz składki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 98, art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. - dalej u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) zażądał od R.G. (dalej jako strona, skarżąca) zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego w wysokości 25.854,00 zł, oraz składki zdrowotnej w wysokości 2.184,30 zł za okres od [...].02.2012 r. do [...].06.2017 r. ustalone decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza, uznano za nienależnie pobrany zasiłek stały w okresie od dnia [...].11.2012 r. do dnia [...].06.2017 r. w łącznej kwocie 25.854,00 zł oraz uznano za nienależne składki zdrowotne w kwocie 2184,30 zł. Po rozpatrzeniu odwołania R.G. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że na podstawie decyzji Burmistrza miasta z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] przyznano R.G. zasiłek stały od dnia [...].10.2012 r. bezterminowo w kwocie 456,00 zł miesięcznie z ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, uchylił od dnia [...].10.2012 r. decyzję [...] z dnia [...].11.2012 r., ze zmianami, dotyczącą zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Od powyższej decyzji R.G. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...] dnia [...] września 2017 r uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...] uchylił od dnia [...].10.2012 r. decyzję [...] z dnia [...].11.2012 r. ze zmianami, dotyczącą zasiłku stałego, oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2017 r., ustalono, że skarżąca od 2010 r. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem J.D. oraz jego ojcem S.D., któremu gotuje posiłki i pierze ubrania. W 2012 r. R.G. otrzymała kwotę 60.000,00 zł (z tytułu skapitalizowanej renty i zadośćuczynienia) o czym nie poinformowała pracowników Ośrodka i w tym czasie pobierała zasiłek stały. Ponadto zgodnie z oświadczeniem J.D., który nie wykazuje żadnego dochodu, a z którym strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, opłaca trzy samochody osobowe, a w miesiącu marcu 2017 r. zakupił kolejne auto osobowe za kwotę 2.200,00 euro. S.D. potwierdził, że jego syn pracuje. Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 pkt. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony. W związku z tym, że w miesiącu lutym 2012 r. skarżąca otrzymała kwotę 60.000,00 zł nie kwalifikowała się do zasiłku stałego. W związku z tym, że dochód w miesiącu wrześniu 2012 r. przekroczył kwotę kryterium dochodowego 456,00 zł, zasiłek stały nie przysługiwał. R.G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że skarżąca [...] stycznia 2012 r. otrzymała kwotę jednorazowego dochodu z tytułu zadośćuczynienia w wysokości 20.000 zł, oraz skapitalizowaną rentę w wysokości 40.000 zł, co doprowadziło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca w art. 8 ust. 4 u.p.s. określił zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu osoby wnioskującej o pomoc z pomocy społecznej. Dodatkowo też - w przypadku zasiłku stałego - ustawodawca wyłączył także zasiłek okresowy (art. 37 ust. 6 i inne ustawy). W ww. przepisach nie wymienia się jednak jednorazowego dochodu - z tytułu zadośćuczynienia skapitalizowanej renty. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, iż związek z konkubentem nie może naruszać jej praw do zasiłku jako osoby samotnej organ II instancji podniósł, że stosownie do definicji rodziny zawartej w art. 6 pkt 14 u.p.s. rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. R.G. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca oświadczyła, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie otrzymuje jakiejkolwiek pomocy ze strony organów państwa. Nadto skarżąca podkreśliła, że nie posiada możliwości zwrotu pobranego zasiłku stałego oraz opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył argumentację zastosowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi R.G. jest decyzja SKO z dnia [...] marca 2018 r. na podstawie której została utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. wydana z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza w przedmiocie żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego oraz składki zdrowotnej. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy u.p.s. Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s., świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Stosownie zaś do art. 98 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio. W myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wskazać trzeba, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu (bądź odstąpienie od obowiązku zwrotu), bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne (wyrok NSA z dnia 28 maja 2018 r., I OSK 562/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Art. 98 u.p.s. określa obowiązek zwrotu świadczeń nienależenie pobranych, skierowany do osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej i niezależny od dochodu rodziny. Jednocześnie jednak przepis ten wskazuje na odpowiednie stosowanie art. 104 ust. 4 u.p.s., w którym jest mowa o przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ich istotnym elementem jest ewentualność powstania nadmiernego obciążenia lub zniweczenia skutków udzielanej pomocy, co uzasadnia rozważenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu. Regulacje te oznaczają, iż wskazana w art. 98 u.p.s. sytuacja dochodowa rodziny, niewpływająca na jego gruncie na obowiązek zwrotu, ustępuje pierwszeństwa w określeniu kwalifikacji sytuacji faktycznej, jeśli tę ostatnią można określić jako nadmierne obciążenie czy zniweczenie skutków udzielanej pomocy. Są to zatem sytuacje szczególne, wyłączające zastosowanie reguły ogólnej z art. 98 u.p.s., przy czym fakt wskazania odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. powoduje, że organ ma obowiązek rozważenia ich wystąpienia. Decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to nie polega i nie może polegać na nierozważeniu możliwości zastosowania regulacji określającej ten wyjątek (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 2065/10, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego organ obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s. zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, Lex 580349, wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., I OSK 1761/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., II SA/Po 285/16, CBOSA), którą to wykładnię w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe rozważana na kanwę rozpoznawanej sprawy należy zatem stwierdzić, że organy administracji orzekając na podstawie art. 98 u.p.s. o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń nienależnie pobranych w ogóle nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 u.p.s. Nie zbadały kwestii wystąpienia tych okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s. Tym samym także, nie mogły tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić. Zważyć również trzeba, że art. 104 ust. 4 u.p.s. nie został wskazany w ramach normatywnej podstawy wydanych w sprawie decyzji. Wskazać trzeba, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest informacji, że pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., jak też, aby skarżąca pouczana była o możliwości złożenia takiego wniosku. Nie może budzić wątpliwości, że organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości. Wynika to nie tylko ze wskazanego przepisu, lecz także z zasady informacji, o której stanowi art. 9 k.p.a.. Nakłada on na organy administracji państwowej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także z art. 10 § 1 k.p.a. przewidującego zapewnienie stronom czynnego udziału. Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zatem organy administracji w rozpoznawanej sprawie w istocie rzeczy nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 u.p.s. przy okazji orzekania na gruncie art. 98 u.p.s. o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, naruszyły powyższe przepisy materialnoprawne oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy administracyjne orzekające w sprawie nie zbadały, bowiem kwestii wystąpienia tych okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s. W konsekwencji nie mogły tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić. Z tych względów w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy naruszyły dyspozycję art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 u.p.s., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany jest uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę. Organ pouczy skarżącą o możliwości złożenia wniosku przewidzianego w art. 104 ust. 4 u.p.s. i poczyni ustalenia w zakresie ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego. Po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ wyda stosowne do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie, mając na uwadze ocenę sprawy w aspekcie przesłanek określonych przepisem art. 104 ust. 4 u.p.s.