II SA/Go 402/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 oraz art. 129 § 2 kpa, orzekło: 1. podjąć postępowanie w sprawie nr [...]; 2. uznać, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2020 r. nr [...] mocą której nie przyznano stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – G.G. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyżej wymienioną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2020 r. nr [...] M.G. odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – G.G. W decyzji zawarto pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania, podając że odwołanie od decyzji przysługuje stronie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza Miasta, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W dniu 16 września 2020 r. w.w. decyzja organu I instancji została przekazana kurierowi Urzędu Miasta celem doręczenia stronie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Korespondencja nie została przez stronę podjęta pomimo dwukrotnego awizowania, w związku z czym została zwrócona do Wydziału ( w dniu 16 września 2020 r. awizo I, dnia 23 września 2020 r. awizo II, dnia 30 września zwrot nieodebranej decyzji do Wydziału Spraw Społecznych przez kuriera). Organ wskazał, że dwie korespondencje poprzedzające wydanie decyzji zostały przez stronę podjęte pod wskazanym adresem. W dniu 19 listopada 2020 r. M.G. złożyła skargę na Kierownika Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta, podnosząc że pracownik roznoszący dokumenty nie dostarczył jej ani decyzji, ani awizo, wyjaśniła że w dniu 17 listopada 2020 r. była w Urzędzie, aby dowiedzieć się na jakim etapie znajduje się postępowanie i wtedy dowiedziała się, że postępowanie zostało zakończone na niekorzyść strony. W sprawie przeprowadzono czynności wyjaśniające, w w wyniku których nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego określonego w art. 28 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Pracownik zajmujący stanowisko gońca w Urzędzie Miasta w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. wyjaśnił, że awiza przesyłki zostały doręczone do skrzynki oddawczej przynależnej do lokalu skarżącej dwukrotnie, tj. 16 września 2020 r. oraz 23 września 2020 r., wobec nieobecności adresata. Przesyłki nie podjęto, wobec czego zwrócono ją w dniu 30 września 2020 r. do Wydziału Spraw Społecznych. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Sekretarz Gminy zawiadomił stronę o sposobie załatwienia skargi uznając ją za niezasadną. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie S.M. z dnia [...] grudnia 2020 r. w którym podano, że z uwagi na stan zdrowia i zalecenia lekarza w okresie od [...] do [...] września 2020 r. M.G. nie wychodziła z domu. Dnia 14 grudnia 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym wnosi o prawidłowe doręczenie decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, ewentualnie wobec nie przychylenia się do twierdzeń o nieskutecznym dokonaniu doręczenia w drodze fikcji doręczenia, wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 14 grudnia strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zostało zawieszone. Następnie organ wskazał, że po podjęciu postępowania i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego organ uznał, że podnoszone przez stronę zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazał, że twierdzenia strony, iż od połowy września przez okres około dwóch tygodni nie wychodziła z domu są sprzeczne z twierdzeniami o stałej opiece nad matką. Ponadto podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące niedoręczenia decyzji, zdaniem organu, są nielogiczne. Skoro bowiem strona twierdzi, że domofon działał normalnie, to dlaczego będąc w mieszkaniu, nie odebrała połączenia. Odnosząc się do wniosku o powtórne doręczenie decyzji organ wskazał, że domniemanie doręczenia decyzji zawarte w art. 44 kpa neguje obowiązek powtórnego przesłania przez organ pism. Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r M.G., w wniosła skargę. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. art. 39 w zw. z art. 46 kpa. W skardze skarżąca zawarła wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji oraz o dopuszczenie jako dowodów w sprawie: oświadczeń złożonych przez M.M. i P.P.; formularza ZUS na okoliczność wyrejestrowania z ubezpieczenia społecznego; decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała twierdzenia o nieprawidłowym doręczeniu decyzji przez gońca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art.145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść skargi jak i zebrany w sprawie materiał dowodowego dowodzą, że faktycznie spór pomiędzy stronami toczy się wokół kwestii prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Wprawdzie skarżąca w skardze odnosi się do postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednak z treści uzasadnienia skargi wynika, że w istocie skarga zmierza do podważenia ustaleń dotyczących prawidłowości doręczenia decyzji organu i instancji, ponadto zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do treści skargi i zawartego w niej wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazać trzeba, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji podlega ocenie na potrzeby stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a nie przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy doszło do jego uchybienia, a zatem gdy doszło w sposób niebudzący wątpliwości do doręczenia decyzji. Jeżeli natomiast nie doszło do doręczenia decyzji, to nie można przywrócić terminu, bowiem jemu nie uchybiono, termin przecież nie zaczął jeszcze biec. Postępowania dotyczące każdego z tych zagadnień, a więc stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) oraz przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym (art. 58 k.p.a.), mają odrębne, niepokrywające się zakresy przedmiotowe. Ostateczne postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminowi do złożenia odwołania wiążąco przesądza kiedy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a w następstwie tego od kiedy należy liczyć ustawowy, czternastodniowy termin na złożenie od niej odwołania oraz, że odwołanie zostało złożone już po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, a więc jest spóźnione. Trzeba również pamiętać, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania oznacza, że została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu, co do zasady, może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do jego uchybienia. Można powiedzieć, że stwierdzenie uchybienia terminowi do złożenia odwołania otwiera stronie drogę do ubiegania się o przywrócenie uchybionego terminu. W konsekwencji należy podkreślić, że wszelka argumentacja dotycząca wniosku o przywrócenie terminu, nie może odnieść skutku w niniejszym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w którym to postępowaniu badana jest przede wszystkim skuteczność doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak wyżej zaznaczono postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu jest następnie podstawą do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W analizowanej sprawie organ przyjął, że skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 44 kpa. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu: w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1)operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2)pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( § 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 ). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy(§ 4 ). O skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 kpa można mówić w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie wymogi wynikające z przytoczonego przepisu. Dowodem doręczenia decyzji (lub innego pisma) jest druk zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym winny być zapisane dane dotyczące sposobu doręczenia, terminu oraz miejsca doręczenia przesyłki. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce (§ 2), jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W konsekwencji to adresat pisma musi wykazać, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością (por. postanowienia NSA w sprawach sygn. akt: I OZ 967/19, I OZ 1312/17, IOZ 1311/17). W analizowanej sprawie zwrotne doręczenie decyzji organu I instancji zawiera adnotacje o pozostawieniu awiza w dniach 16 września 2020 r. i 23 września 2020 r. oraz informację o tym, że wobec nie podjęcia przesyłki w terminie do 30 września 2020 r. zastosowano tryb doręczenia na podstawie art. 44 kpa. Wskazać zatem przyjdzie, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 44 § 2 kpa ze zwrotnego odbioru potwierdzenia w.w. przesyłki nie wynika, gdzie pozostawiono informację o możliwości odbioru przesyłki, a zatem – czy awizo pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, czy też na drzwiach mieszkania adresata. W wyroku z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt IOSK 920/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jednocześnie NSA podniósł, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych dowodów, iż decyzja organu pierwszej instancji została stronie prawidłowo doręczona (także w trybie tzw. fikcji prawnej) powoduje ten skutek, że strona pozbawiana jest możliwości oceny jej sprawy w trybie instancyjnym. Należy wskazać ,że w ramach postępowania ze skargi M.G. na czynności organu prowadzono czynności w celu wyjaśnienia m.in. okoliczności dotyczącej miejsca pozostawienia awiza. Czynności te nie przyniosły jednak jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń. Z oświadczeń złożonych przez pracownika Urzędu Miejskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. – B.W. wynika, że awizo pozostawione zostało w skrzynce pocztowej adresata, natomiast okoliczności tej skarżąca konsekwentnie zaprzecza. W ocenie Sądu powyższą okoliczność dotyczącą doręczenia przesyłki organ winien rozpatrzeć kierując się wynikającą z art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu w realiach danej sprawy, wobec przeciwstawnych twierdzeń pracownika doręczającego przesyłkę oraz strony postępowania, będącej adresatem danej przesyłki, brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że doręczenie przysyłki zawierającej decyzję organu I instancji nastąpiło z zachowaniem wszystkich wymogów wynikających z art. 44 § 2 kpa, a tym samym że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 44 kpa. Jak wyżej wskazano fikcja prawna doręczenia oparta na art. 44 kpa może znaleźć zastosowanie w przypadku spełnienia wszystkich wymogów wynikających z wymienionego przepisu. W badanej sprawie dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nie zawiera wszystkich wymaganych informacji, a przeprowadzone czynności nie doprowadziły do jednoznacznych, nie budzących wątpliwości ustaleń w omawianym zakresie. W tych okolicznościach sprawy zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec istniejących w sprawie wątpliwości należało uwzględnić słuszny interes strony postępowania. W konsekwencji przyjąć należy, że stronie nie doręczono skutecznie decyzji organu I instancji w trybie art. 44 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.