II SA/Go 412/17

Dnia 14 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na ogłoszenie Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie naboru na stanowisko sekretarza powiatu w Starostwie Powiatowym p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 19 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.M. na uchwałę Nr XXXI/161/17 Rady Powiatu z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie rozpatrzenia jej skargi dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko sekretarza powiatu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, stwierdzenie bezskuteczności rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia naboru na stanowisko sekretarza powiatu i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 303/17. W uzasadnieniu skargi strona opisała okoliczności sprawy podając, iż w dniu [...] grudnia 2016r. Starosta na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego ogłosił nabór na wolne stanowisko urzędnicze – sekretarza powiatu. W ocenie skarżącej stanowisko objęte konkursem nie było wolne, gdyż to skarżąca, będąc zatrudniona w Starostwie Powiatowym jako p.o. Naczelnika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich, została powołana na stanowisko sekretarza powiatu uchwałą Rady Powiatu z dnia 19 marca 2007 r. Nr VI/43/07. W związku ze zmianą przepisów prawa w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżąca została poinformowana, iż od 1 stycznia 2009 r. powołanie uległo przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Skarżąca do dnia 8 maja 2017 r. przebywa na urlopie rodzicielskim, a na czas jej nieobecności zatrudniony został pracownik na zastępstwo. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. A.M. zwróciła się do Wojewody o przeprowadzenie niezwłocznej kontroli w zakresie przestrzegania prawa przez Starostę w związku z powadzonym przez niego postępowaniem konkursowym. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda przesłał w/w pismo do Rady Powiatu, które zostało zakwalifikowane przez ten organ jako skarga w rozumieniu art. 227 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Dnia 31 stycznia 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XXXI/161/17 w sprawie rozpatrzenia skargi A.M. dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego na stanowisko sekretarza powiatu, w której uznano skargę za bezzasadną. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017 r. działając na podstawie art. 237 § 3 k.p.a., art. 238 § 1 k.p.a oraz art. 239 1 k.p.a. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował A.M. o treści powyższej uchwały. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. A.M. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa w rozstrzygnięciu podjętym w uchwale Nr XXXI/161/17 Rady Powiatu z dnia 31 stycznia 2017 r. polegającym na rozpatrzeniu jej skargi dotyczącej prowadzonego przez Starostę postępowania konkursowego. Rada Powiatu na sesji w dniu 28 lutego 2017 r. zdecydowała o pozostawieniu bez odpowiedzi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, iż dnia 8 grudnia 2016 r. zostało opublikowane ogłoszenie Starosty o naborze na stanowisko sekretarza powiatu w Starostwie Powiatowym. Postępowanie konkursowe zakończyło się wydaniem przez Starostę informacji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o wyniku naboru na stanowisko sekretarza powiatu wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru, która została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z uwagi na niejednoznaczność skargi, zarządzeniem z dnia 4 maja 2017 r. skarżąca została wezwana do sprecyzowania jej przedmiotu poprzez wskazanie czy skarży wyłącznie uchwałę z dnia 31 stycznia 2017 r. Nr XXXI/161/16, czy też inny akt lub czynność, pod rygorem przyjęcia, iż skarga dotyczy wyłącznie w/w uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] maja 2017 r. A.M. oświadczyła, iż przedmiotem skargi oprócz uchwały z dnia 31 stycznia 2017 r. jest: decyzja lub zarządzenie Starosty, na podstawie którego ogłoszono konkurs na sekretarza, rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej w sprawie w/w naboru oraz decyzja lub zarządzenie Starosty (ewentualnie inny dokument) stanowiący o wyborze przez Starostę kandydata na stanowisko sekretarza (znak sprawy [...]). Z uwagi na odpowiedź skarżącej, zarządzeniem z dnia 25 maja 2017 r. z akt sprawy II SA/Go 303/17 wyłączono i zarejestrowano inne skargi A.M., w tym skargę na ogłoszenie Starosty z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] o naborze na stanowisko sekretarza powiatu w Starostwie Powiatowym, która stanowi przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi. W kolejnych pismach procesowych strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności ustalić należało, czy sprawa należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych. Za dopuszczalną można bowiem uznać tylko skargę, która została wniesiona na akt bądź czynność podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej w skrócie p.p.s.a., jak również wynikają one ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2a cytowanego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast w myśl § 3 cytowanego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, jednakże te przypadki nie mają miejsca w niniejszej sprawie. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym skarga podlega odrzuceniu. Z treści art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 902 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego ogłoszenia), dalej w skrócie u.p.s., wynika, iż sekretarz (m.in. powiatu) zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę i podlega procedurze naboru jak pozostali pracownicy samorządowi, o której mowa w rozdziale 2 u.p.s. (art. 11-15). W myśl art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Kierownik jednostki, o której mowa w art. 2, upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych, wskazuje stanowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Z kolei w myśl art. 14 u.p.s. z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, którego zawartość określa ust. 2 tego przepisu. Stosownie do treści art. 15 u.p.s. niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja, o której mowa w ust. 1 zawiera: nazwę i adres jednostki, określenie stanowiska, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (ust. 2). Analiza cytowanych powyżej przepisów wskazuje, iż w postępowaniu konkursowym nie wydaje się decyzji i postanowień, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Natomiast uwieńczeniem konkursu, w trakcie którego wyłoniono kandydata, w świetle art. 15 u.p.s. jest informacja o wyniku naboru Informację tę wydaje organ administracji publicznej, który zorganizował konkurs, zatwierdzając tym samym przeprowadzony konkurs i jego wynik. Należało zatem rozważyć czy stanowiąca przedmiot badania w niniejszej sprawie czynność, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., polegająca na publikacji ogłoszenia o konkursie na wolne stanowisko urzędnicze (w tym przypadku sekretarza powiatu) jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dana czynność organu administracji publicznej spełnia przesłanki wynikające z tego przepisu, gdy spełnione są następujące warunki: 1) akt lub czynność nie ma charakteru decyzji czy postanowienia, 2) jest podejmowana w sprawie indywidualnej, skierowana do konkretnego podmiotu, 4) ma charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.32). Czynność polegająca na ogłoszeniu naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego – nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tego względu nie ma charakteru aktu czy też czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone ogłoszenie o naborze ma charakter czynności faktycznej i nie rozstrzyga o niczyich uprawnieniach ani obowiązkach. Z tego względu nie podlega zaskarżeniu nie tylko jako akt bądź czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale również na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia). Podobny pogląd co do charakteru prawnego ogłoszenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze wyraził WSA w Szczecinie w postanowieniu z dnia 5 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zastrzec, iż ocena powyższa odnosi się wyłącznie do ogłoszenia o konkursie na wolne stanowisko urzędnicze, nie zaś do innych czynności podejmowanych przez dany organ w toku postępowania konkursowego. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.