II SA/Go 416/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2015 r., nr XXIII/126/15 w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości stanowiącej własność Gminy prawem służebności stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Rada Miejska dnia [...] grudnia 2015 r. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) podjęła uchwałę nr XXIII/126/15 w sprawie wyrażenia zgody na obciążenie nieruchomości stanowiącej własność Gminy prawem służebności. Zgodnie z § 1 uchwały wyrażono zgodę na obciążenie nieodpłatną służebnością gruntową nieruchomość stanowiącą własność Gminy, położoną w [...], oznaczoną geodezyjnie działką nr [...], wpisaną do księgi wieczystej pod numerem KW Nr [...], na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonych w [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wpisanych do księgi wieczystej pod numerem KW Nr [...], nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, zaś w myśl § 3 weszła ona w życie z dniem podjęcia. 2. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda zarzucając Radzie Miejskiej podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej u.g.n.). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.g.n. nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. W niniejszym stanie faktycznym Rada Miejska w § 1 uchwały wyraziła zgodę na obciążenie nieodpłatną służebnością gruntową nieruchomość stanowiącą własność Gminy, położoną w [...], oznaczoną geodezyjnie działką nr [...], wpisaną do księgi wieczystej pod numerem KW nr [...], na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonych w [...], oznaczonych geodezyjnie działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wpisanych do księgi wieczystej pod numerem KW Nr [...], nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z uzasadnienia do projektu uchwały wynika, że działka oznaczona nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną, natomiast działki nr: [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Tymczasem służebność gruntowa, zgodnie z art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego, jest ograniczonym prawem rzeczowym uregulowanym w art. 285 i nast. Kodeksu cywilnego. Wojewoda wskazał, że uchwała istotnie narusza prawo poprzez wyrażenie zgody na nieodpłatne obciążenie nieruchomości stanowiącej własność gminy ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest służebność gruntowa, na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Tymczasem z art. 14 ust. 2 u.g.n. a contrario wynika norma, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości samorządowej nie może nastąpić na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zdaniem organu nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, ale tylko na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej uchwale Rada Miejska wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową nieruchomości gminnej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, co w świetle przedstawionej wykładni nie jest prawnie dopuszczalne. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wyjaśniła, że w chwili podejmowania uchwały właścicielem działek władnących była i nadał jest Gmina. W związku z tym nie nastąpiło naruszenie art. 14 ust. 2 u.g.n. Organ zgodził się jednak z oceną Wojewody, że w uchwale użyto sformułowania, które wskazuje, że właścicielem może być podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, który również byłby uprawniony do tej służebności bez obowiązku zapłaty z tego tytułu jakiegokolwiek wynagrodzenia. Organ wyjaśnił również, że w celu usunięcia jakichkolwiek wątpliwości, postanowiono usunąć sprzeczne z prawem zapisy poprzez zmianę uchwały lub jej uchylenie i przyjęcie nowej, tak aby w odpowiedzi na skargę przesłać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego już nową uchwałę. Do dnia orzekania organ nie przekazał sądowi takiej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako ppsa). W myśl art. 147 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. 5. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie wskazanego w art. 91 ust. 1 terminu do samodzielnego stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy (wynoszącego 30 dni od dnia doręczenia tego aktu) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda z możliwości tej skorzystał. 6. W przedstawionym wyżej kontekście kognicji i zasad orzekania sądu administracyjnego, skarga Wojewody okazała się zasadna. Uchwała bez wątpienia istotnie narusza prawo bowiem jej normatywna treść umożliwia nieodpłatne obciążenie nieruchomości stanowiącej własność gminy ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest służebność gruntowa, na rzecz każdego podmiotu prawa. Tymczasem, co wiedzą strony, z art. 14 ust. 2 u.g.n. a contrario wynika norma, że nieodpłatne obciążenie nieruchomości samorządowej nie może nastąpić na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jak trafnie wskazuje Wojewoda powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że nie może podlegać jakiejkolwiek modyfikacji dyspozycją strony. Jego celem jest bowiem zabezpieczenie żywotnych interesów majątkowych Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. To, że w aktualnym stanie faktycznym zakaz przewidziany komentowanym przepisem nie jest naruszony nie ma znaczenia, gdyż treść uchwały, jako akt normatywny, taką możliwość potencjalnie stwarza. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, tym bardziej wynikające z iuris cogentis. Mając na uwadze podniesione okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł jak w wyroku.