II SA/Go 417/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 20 marca 2014 r., nr LVIII/313/2014 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie (Dz.Urz. Województwa z dnia 28 marca 2014r. poz. 766) I. stwierdza nieważność § 8 ust. 2, § 9 ust. 1,2 i 3, § 10 ust. 2 i 3, § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia 20 marca 2014 r. Nr LVIII/313/2014, podjętą na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. u. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), Rada Miejska przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie. Uchwała Nr LVIII/313/2014 RadyMiejskiej w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 28 marca 2014 r poz. 766. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, a mianowicie § 8 ust. 2,§ 9 ust. 1 , ust. 2 i ust. 3, § 10 ust. 2 i ust. 3,§ 14 ust. 2. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej Uchwale w § 16 Rada Miejska postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa co oznacza, że Rada zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie organu nadzoru zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w dzienniku urzędowym, bowiem § 12 uchwały dotyczy planu znakowania zwierząt w gminie, który przyznaje mieszkańcom gminy prawo do bezpłatnego znakowania psów. Regulacja ta mieści się w ramach upoważnienia ustawowego przyznanego lokalnemu prawodawcy, gdyż plan znakowania zwierząt w gminie jest elementem fakultatywnym programu.Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał,że wystarczy choć jedno postanowienie uchwały o charakterze generalno-abstrakcyjnym, aby cały akt planowania miał przymiot prawa miejscowego. Organ zauważył, iż w świetle art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, mające charakter powszechnie obowiązujący winny być traktowane jako akty prawa miejscowego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r II OSK 37/13). Przedmiotowa Uchwała zdaniem Wojewody posiada ww. cechy uzasadniające zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego.Wojewoda zauważył, iż ustawodawca w art. 11 a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierz w sposób enumeratywny wymienił te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotowa kwestię (tj. Dz.U z 2013 r poz. 856), a pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów obligatoryjnych programu stanowi brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego stanowiące istotne naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wypełniła ustawową delegację, gdyż uregulowała w nim wszystkie konieczne zagadnienia, jednak dopuściła się w niej przekroczenia w § 8 ust. 2, § 9 ust. 1, 2 i 3 ,§ 10 ust. 2 i 3, § 14 ust. 2. W § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że "Każdy, kto zaadaptuje bezdomnego psa wskazanego przez Gminę, otrzyma karmę na półroczne utrzymanie tego psa oraz w przeciągu 6 miesięcy od podpisania umowy adopcyjnej może uzyskać dofinasowanie do zabiegów weterynaryjnych niezbędnych do utrzymania zwierzęcia w zdrowiu oraz wyeliminowania jego zdolności rozmnażania się (leczenie, odrobaczanie, sterylizacja, itp.). Szczegółowe warunki adopcji psa są każdorazowo określone w umowie adopcyjnej". W § 9 Rada postanowiła: ,,Wprowadza się finansowanie z budżetu Gminy zabiegów sterylizacji i kastracji psów oraz kotów, które nie są utrzymywane w schronisku. Zabiegi finansowane z budżetu Gminy mogą być wykonywane jedynie przez lekarzy weterynarii, z którymi Gmina ma zawarte umowy na świadczenie usług weterynaryjnych (ust. 1); O finasowanie zabiegów, o których mowa w ust. 1, mogą się ubiegać mieszkańcy Gminy w sytuacji, gdy: 1) sterylizacji lub kastracji podlegają bezdomne koty będące pod opieką społecznych opiekunów kotów; 2) sterylizacji lub kastracji podlegają koty albo psy będące w posiadaniu osób, które znajdują w trudnej sytuacji materialnej w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a za sfinansowaniem zabiegu przemawia ważny interes społeczny, dodatkowym warunkiem sfinansowania sterylizacji lub kastracji jest wcześniejsze trwałe oznakowanie psa oraz zarejestrowanie jego właściciela w Gminnym Rejestrze Właścicieli Psów (ust. 2); Decyzja o sfinansowaniu zabiegu sterylizacji lub kastracji psa albo kota każdorazowo podejmowana jest na pisemny wniosek złożony do Urzędu Miasta i Gminy przez jego właściciela lub społecznego opiekuna kotów. Gmina wskazuje lekarza weterynarii wykonującego zabieg spośród lekarzy, o których mowa w ust. 1 (ust. 3)." W § 10 ust. 2 i ust. 3 uchwalono,że o sfinansowanie przez Gminę zabiegu może ubiegać się każdy mieszkaniec Gminy, który jest właścicielem ślepego miotu szczeniąt lub kociąt, w celu wykonania zabiegu uśpienia ślepego miotu właściciel lub opiekun zwierząt zgłasza się bezpośrednio do lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1. Skarżący zauważył, iż podejmowany na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt program ma na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Program ten powinien zawierać opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program w odniesieniu do ograniczenia liczby zwierząt bezdomnych, odnośnie do opieki nad kotami wolno żyjącymi. Normy prawne zamieszczone w programie muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Jednak przede wszystkim należy mieć na uwadze fakt, że program może dotyczyć wyłącznie zwierząt bezdomnych, przez które, zgodnie z definicja legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zdaniem Wojewody przywołane wyżej postanowienia Uchwały, choć uzasadnione z prakseologicznego punktu widzenia w zakresie działań zapobiegających bezdomności zwierząt, stanowią istotne przekroczenie delegacji ustawowej jako regulacje dotyczące zwierząt mających właściciela. Natomiast w § 14 ust. 2 Rada Miejska postanowiła, że "Właściciel lub opiekun zwierzęcia, którym zaopiekowała się Gmina, zwraca Gminie, z chwilą odbioru tego zwierzęcia, koszty jego utrzymania, transportu, a także leczenia i innych zabiegów weterynaryjnych. Uzyskane w ten sposób środki Gmina przeznacza na realizację Programu". Wojewoda zwrócił uwagę, iż w art. 11a ust. 5 ustawodawca przesądził, iż koszty realizacji programu ponosi gmina. Poza tym kwestie wszelkich rozliczeń z tytułu złapania zwierzęcia, przekazania go do schroniska i jego utrzymania w tymże schronisku mają charakter cywilnoprawny i jako takie nie powinny być przedmiotem regulacji przedmiotowego programu. Taki wniosek zdaniem Wojewody należy wyprowadzić z art. 1 ust. 2 ustawy, wedle której w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Dlatego też właściwe zastosowanie winny mieć w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwłaszcza odnoszące się do zwrotu nakładów koniecznych (art. 226) W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy podzielił argumentację Wojewody i przyznał ,że zakwestionowane przepisy uchwały pozostają w sprzeczności z treścią art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Dodał, iż uchwalając je Rada miała na uwadze przede wszystkim konieczność faktycznego rozwiązania problemu bezdomnych zwierząt, a także kierowała się aspektem ekonomicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Wojewody jest zasadna i Sąd podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. Podkreślić przy tym należy , iż również Burmistrz Miasta i Gminy w odpowiedzi na skargę wskazał ,że uznaje zarzuty skargi dotyczące przedmiotowej uchwały za słuszne. Zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt (tj. Dz U z 2013 r poz. 856) rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa w drodze uchwały corocznie do dnia 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności. NSA orzekł, iż "najczęściej, choć nie zawsze, akty planowania mają charakter aktów prawa wewnętrznego. Niektóre akty planowania są ustawowo wprost określane jako akty prawa miejscowego, czasem taki charakter danego aktu należy wyprowadzić w drodze wykładni. Do istotnych cech aktów planowania należy zaliczyć to, że w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalony przez radę zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego" (wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., OSK 37/13). W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie spełnia konstytucyjne i ustawowe warunki do traktowania jej jako aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy o generalnym i abstrakcyjnym charakterze obejmując swoimi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulujące we wskazanym przez Wojewodę w skardze zakresie prawa i obowiązki podmiotów które spełniają hipotezę norm zawartych w § 12 uchwały w przedmiocie znakowania psów i bazy danych tych zwierząt. Odnosząc się do zarzutów skargi co do wykroczenia uchwałodawczyni poza delegację ustawową należy stwierdzić ,że z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ,że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne a granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, ale przyznana radzie gminy kompetencja w art. 11 a tej ustawy do uchwalania corocznie programu opieki nad zwierzętami nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przypomnieć należy, iż tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencje organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły- zakaz jest dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodzić się należy z Wojewodą, że wprowadzone przez Radę Miejską w § 8 ust. 2,§ 9 ust. 1,2 i 3,§ 10 ust. 2 i 3 § 14 ust. 2 uregulowania wykraczają poza ustawowe umocowanie. Przypomnieć należy iż program opieki nad zwierzętami zgodnie z cytowanym przepisem art. 11 a ustawy obejmuje - zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację oraz kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazywanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, bowiem koszty realizacji programu ponosi gmina. Z powyższego wynika,że w delegacji ustawowej dla uchwalenia programu opieki nad zwierzętami brak jest umocowania do regulacji jakie przyjęła rada w zaskarżonej uchwale . Wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie finansowania sterylizacji zwierząt, które nie są utrzymywane w schronisku, finansowania usypiania ślepych miotów, jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 cytowanej ustawy bowiem w tym przepisie nie ma mowy o sterylizacji zwierząt posiadających swych właścicieli a jedynie o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. A ponadto przepis ust. 2 art. 11a ustawy nie przewiduje uregulowania kwestii zasad dofinansowania tej sterylizacji jak również dofinansowania zabiegów polegających na bezpłatnym usypianiu ślepych miotów właścicielom kotek i suk. Natomiast kwestia zasad zwrotu przez właściciela kosztów opieki nad zwierzęciem którym zaopiekowała się gmina i wszelkich rozliczeń z tym związanych jak trafnie podnosi Wojewoda może być przedmiotem roszczeń cywilnych dochodzonych przed sądami powszechnymi i jako takie nie powinny być przedmiotem uregulowań w uchwale programowej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 u.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o tym, iż uchwała w zaskarżonej części nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.s.a. (punkt II sentencji).