II SA/Go 426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr XXIX.237.2012 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. J.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na uchwałę Rady Miasta wskazując, iż złożył do Wojewody skargę na działanie Prezydenta Miasta. Skargę tą przekazano następnie zgodnie z właściwością do Rady Miasta. Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r. Rada uznała skargę za nieuzasadnioną, o czym stronę poinformowano pismem z dnia [...] marca 2012 r. Skarżący wskazał, że organ nie odniósł się do wszystkich podniesionych wobec działalności Prezydenta zarzutów. Zdaniem skarżącego postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie nie czynią zadość przepisom ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Wniesiona skarga obarczona była brakiem formalnym w postaci braku podpisu strony skarżącej. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wezwano skarżącego do uzupełnienia stwierdzonego braku formalnego skargi, poprzez jej podpisanie. Wezwanie w tym przedmiocie doręczono skarżącemu w dniu 20 czerwca 2012 r. w dniu 27 czerwca 2012 r. wpłynęła do WSA w Gorzowie Wlkp. uzupełniona skarga J.O.. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.W., wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu jest skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2012 r. nr XXIX.237.2012 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Prezydenta Miasta. Organ uchwałą tą uznał wniesioną przez stronę skargę za nieuzasadnioną. W kontekście okoliczności sprawy nie może budzić wątpliwości, iż podstawę odpowiedzi organu stanowił przepis art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "kpa", organ zobowiązany jest zawiadomić stronę o sposobie załatwienia wniesionej skargi. Wydając zaskarżoną uchwałę organ powołał się na przepisy art. 229 pkt 3, art. 238 §1 i art. 239 kpa. Wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi oraz jej dopuszczalności. W tym ostatnim aspekcie chodzi o badanie właściwości sądu administracyjnego w sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zaskarżona uchwała Rady Miasta wydana została na podstawie art. 239 kpa. Uchwałą tą organ uznał wniesioną przez J.O. w trybie art. 227 kpa na działalność Prezydenta Miasta za nieuzasadnioną. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240 kpa normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym we wskazanym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Stanowi zatem odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Zaskarżona uchwała nie jest w konsekwencji decyzją ani postanowieniem, a więc aktami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie należy również kategorii określonych w pkt 4a-7 p.p.s.a. Nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do grupy określonej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną cechą wymienionych w tym przepisie aktów jest podejmowanie ich w sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Nie jest także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Z tych względów w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" z art. 221-240 kpa. jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 3 września 2009 r., I OSK 1064/09; postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., l OSK 802/09, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r., l OSK 803/09; postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r., l OSK 827.09). Forma załatwienie sprawy nie ma wpływu na niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426; por także postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia z dnia 4 lutego 2009 r., II SA/Go 22/09; z dnia 10 lutego 2009 r.,II SA/Go 21/09; z dnia 3 lutego 2009 r., II SA/Go 23/09; 7 sierpnia 2007 r., II SA/Go 437/07; z dnia 30 listopada 2007 r., II SA/Go 746/07. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu.