II SA/Go 43/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A.D. i S.D. na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim solidarnie na rzecz skarżących A.D. i S.D. kwotę 200 (dwieście) tytułem zwrotu wpisu sądowego. 1. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował A.D. i S.D., że w związku z reformą administracyjną państwa i utworzeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. Województwa, założenie pałacowe z parkiem (zespół): pałac, oficyny pałacowe wschodnia i zachodnia, wieża bramna w miejscowości [...], zlokalizowane na działkach geodezyjnych oznaczonych numerami: [...], wpisane do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1963 r. pod numerem [...] oraz decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1971 r. pod numerem [...], zostało wpisane do księgi A rejestru zabytków województwa pod nowym numerem [...]. Granice ochrony prawnej zabytku zaznaczono kolorem czerwonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszego zawiadomienia. Do pisma został załączony powołany w nim załącznik graficzny. 2. W dniu 12 grudnia 2018 r. A.D. oraz S.D., działający przez pełnomocnika złożyli skargę "na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisania zabytków do rejestru zabytków pod nowym numerem" polegającą na "wpisie założenia pałacowego z parkiem (zespół): pałac, oficyny pałacowe wschodnia i zachodnia, wieża bramna w miejscowości [...], zlokalizowanego na określonych działkach geodezyjnych, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1963 r. pod numerem [...] oraz decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1971 r. pod numerem [...] (oficyny) - do księgi A rejestru zabytków województwa pod nowym numerem [...], w związku z reformą administracyjną państwa i utworzeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. Województwa [...] o której skarżący zostali zawiadomieni pismem z dnia [...] listopada 2018 r., doręczonym dnia 14 listopada 2018 r., znak: [...]. 2.1. Zaskarżonej czynności, uznanej w skardze jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zarzucono działanie bez podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów: 1) art. 6 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2067) oraz § 20 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r., Nr 113 poz. 661) - poprzez ich niezastosowanie i podjęcie czynności materialnotechnicznej wpisania zabytków do rejestru zabytków pod jednym, nowym numerem, rozszerzając w trybie nieprzewidzianym przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa zakres ochrony wynikający z pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1963 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków pod numerami [...] oraz z dnia z dnia [...] maja 1971 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków pod numerem [...]; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności usytuowania oraz wielkości poszczególnych elementów założenia pałacowego, w tym zwłaszcza parku, zgodnie z pierwotnym przedmiotem ochrony i jej celem, co skutkowało dowolnym ustaleniem granic obszaru chronionego i niewyjaśnieniem motywów, jakimi kierował się organ, dokonując zaskarżonej czynności; 3) interesu prawnego skarżących jako właścicieli zabudowanej budynkiem oficyny działki ewidencyjnej nr [...] o po w. 0,2200 ha - poprzez bezpodstawne rozszerzenie ochrony prawno-konserwatorskiej na cały obszar ich nieruchomości gruntowej (a po "sprostowaniu" z dnia [...] grudnia 2018 r. - niemal cały), pomimo niewystępowania na niej cech zabytkowego parku, wbrew jego pierwotnym granicom oraz wbrew zakresowi ochrony wynikającej z ostatecznych decyzji administracyjnych. 2.2. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] oraz zasądzenie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. 2.3. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżącym - na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej - przysługuje prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2200 ha, położonej w miejscowości [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował skarżących jako współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] że w związku z reformą administracyjną państwa i utworzeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. Województwa [...] wpisał do księgi A rejestru zabytków województwa pod nowym numerem [...] opisane w tym piśmie obiekty wpisane do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1963 r. pod numerem [...] oraz decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1971 r. pod numerem [...]. W piśmie wskazano także, że granice ochrony prawnej zabytku zaznaczono kolorem czerwonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zawiadomienia (załącznik nr 3). Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ zawiadomił skarżących o "sprostowaniu" zawiadomienia z dnia [...] listopada 2018 r. w zakresie - błędu pisarskiego w numerze działki, na której zlokalizowany jest "pałac i park" oraz omyłki w określeniu granicy wschodniej i północno-zachodniej ww. założenia. 2.4. W ocenie skarżących czynność, o której skarżący zostali zawiadomieni pismem z dnia [...] listopada 2018. została podjęta bez podstawy prawnej. Dokonaną czynność sam organ określa w różny sposób - jako wpis pod nowym numerem, nadanie nowego numeru, czy w końcu wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków (a w treści zawiadomienia o sprostowaniu z dnia [...] grudnia br. - jako "przepisanie" do księgi A rejestru zabytków założenia pałacowego z parkiem), przy czym jej zamierzonym celem była de facto weryfikacja (zmiana) treści albo wyeliminowanie z obrotu prawnego dwóch ostatecznych decyzji administracyjnych bez zachowania trybu przewidzianego przez przepisy k.p.a. i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1963 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał bowiem dobro kultury - założenie pałacowe z parkiem (zespół): pałac, oficyny pałacowe wschodnia i zachodnia, wieża bramna do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...], działając na podstawie art. 4 i 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach. Natomiast oficyny zostały wpisane do rejestru do rejestru zabytków pod numerem [...] odrębną decyzją z dnia [...] maja 1971 r., wydaną na tej samej podstawie prawnej. Zgodnie z aktualnie obowiązującym przepisem art. 140 ust. 1 nowej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wskazane powyżej decyzje zachowują ważność. 2.5. Zdaniem skarżących dowolne rozszerzenie ochrony konserwatorskiej udzielonej już na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez podjęcie zaskarżonej czynności nie znajduje ani podstaw prawnych, ani merytorycznego uzasadnienia. Jak wynika z kart ewidencyjnych zabytków, a w szczególności zamieszczonych tam rzutów - granice samego założenia (zespołu) da się odtworzyć, w szczególności precyzyjnie odtworzyć można granice parku, który znajdował się po stronie południowej pałacu. Tymczasem granice wyznaczone na załączniku nr 3 do zawiadomienia, nawet po "sprostowaniu" dokonanym pismem z dnia [...] grudnia br., przebiegają w znacznej części wzdłuż współcześnie wydzielonych działek ewidencyjnych, niezgodnie z pierwotnymi założeniami. Co istotne, załącznik graficzny nie wskazuje także lokalizacji parku, chociaż stanowić on ma element opisywanego zespołu. Brak ten powoduje jednocześnie, że za teren parku uznany może zostać aktualnie cały obszar zaznaczony kolorem czerwonym, a taka interpretacja jest niezgodna z pierwotnymi założeniami ochrony konserwatorskiej oraz godzi w interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości. Skoro bowiem aktualnie działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca odrębną nieruchomość skarżących, zabudowana jest budynkiem jednej z oficyn, wpisanej odrębnie od zespołu do rejestru zabytków pod numerem [...], a na jej obszarze według pierwotnych założeń park nie był zlokalizowany, to brak jest podstaw do obejmowania całej jej powierzchni (nie tylko budynku, ale także całego gruntu, a po sprostowaniu - niemal całej powierzchni) dodatkową ochroną konserwatorską. 2.6. W skardze opisano również szczegółowo inne zachodzące zdaniem strony nieścisłości w podjętej przez organ czynności. Wskazano również, że niektóre obiekty już nie istnieją. Chociaż zaskarżona czynność - polegająca na wpisie zabytków do rejestru zabytków pod nowym numerem - nie jest regulowana wprost przepisami postępowania, to w ocenie podlegać powinna kognicji sądu administracyjnego, bowiem organ, podejmując zaskarżoną czynność, dopuścił się w ocenie skarżących naruszenia zasady działania na podstawie i w granicach prawa (zasady praworządności) poprzez nieuzasadnioną i bezpodstawną weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych wywołujących skutki prawne na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wykładnia tego przepisu w powiązaniu z art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że nie istnieje potrzeba ponownego wpisywania do rejestru zabytków takiego zabytku (takich zabytków), który do tego rejestru pod rządami poprzedniej ustawy został już wpisany. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do rozpatrzenia o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że podstawą uprawnień i obowiązków związanych z zabytkiem jest decyzja administracyjna o wpisie tego zabytku do rejestru zabytków. Na podstawie decyzji administracyjnych dokonywane są wpisy w księdze rejestru. Fizycznie rejestr stanowi wyłącznie tabelaryczne zestawienie wpisów dokonanych na podstawie wydanych decyzji administracyjnych. Czynnością wywołującą skutki prawne jest zatem wpis do rejestru w postaci wydania decyzji administracyjnej, natomiast umieszczenie zapisu w księdze rejestru jest czynnością o charakterze materialnotechnicznym, niewywołującą żadnych skutków prawnych. Bez względu na to, co jest zapisane w księdze rejestru, podstawą oceny praw i obowiązków związanych z zabytkiem jest wyłącznie treść decyzji administracyjnej. W każdym z tych postępowań zakres ochrony konserwatorskiej jest oceniany wyłącznie na podstawie treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W ocenie strony przeciwnej czynność przepisania wpisu zabytku do rejestru do nowej księgi rejestru nie jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W dalszej części odpowiedzi odniesiono się do merytorycznej treści wpisu i zarzutów skargi. 4. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w tym piśmie, a wskazujących na niezgodność dokonanego wpisu z treścią wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa na okoliczność prawidłowości wpisu do rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 6. Wspólną cechą wymienionych decyzji, postanowień, aktów czy czynności jest ich władczy charakter wyrażający się w możliwości kształtowania administracyjnej pozycji adresata. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest istnienie sprawy administracyjnej, której organ - pomimo istnienia prawnego obowiązku – na żądanie strony lub z urzędu, nie załatwia w jednej z wymienionych nazwanych form przejawu działalności administracji publicznej. Innymi słowy, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w przypadku, gdy przedmiotem bezczynności jest niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, ponieważ skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r. OSK 247/04, CBOSA). 7. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którym to pismem organ poinformował skarżących o wpisaniu (przeniesieniu z poprzedniego rejestru zabytków) do rejestru zabytków prowadzonego dla województwa opisanych w tym piśmie obiektów w graniach ochrony określonych w załączniku graficznym do pisma. Zdaniem skarżących, co zostało szczegółowo opisane w skardze zakres ochrony wynikający z tej czynności jest odmienny i szerszy, niż ochrona wskazana treścią dwóch decyzji administracyjnych dotyczących wpisu zabytków do rejestru zabytków to jest decyzji z dnia [...] maja 1963 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 1971 r. 8. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności skargi wymaga w pierwszej kolejności ustalenia relacji między treścią decyzji o wpisaniu zabytków do rejestru zabytków a samym wpisem do rejestru dokonywanym przez organ na podstawie decyzji. Obie decyzje zostały wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania obu decyzji (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 48 ze zm.; tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150) ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami", w szczególności wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r. dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji wydawanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu powiatu lub gminy. Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury zachowują ważność. 9. Jak stanowił przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r. wojewódzki konserwator zabytków prowadził rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa. Przepis art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury wskazywał w sposób niewyczerpujący, obiekty i obszary, które mogły być przedmiotem ochrony pod względem rzeczowym. Stosownie do pkt 6 tego artykułu, przedmiotem takim mogły być obiekty techniki i kultury materialnej, w szczególności takie, jak stare kopalnie, huty, warsztaty, budowle, konstrukcje i urządzenia. 10. W odniesieniu do starych i nowych stanów prawnych przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., i to tylko ta decyzja ma cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m. in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w aktualnie obowiązującym art. 36 ustawy o ochronie zabytków z 2003 r.). Taki charakter decyzji, wynikający wprost z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r. wskazuje, że sama czynność wpisu do rejestru nie tworzy prawa ani obowiązku, a w sferze materialnoprawnej wpis ten ma, jak się określa w doktrynie "charakter ujawniający" czyli stricte materialno-techniczny (por. J.P. Pruszyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 21 września 1993 r., SA/Po 3224/92, OSP 1995/5/121). Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o wpisie do rejestru ma wprawdzie również pewne cechy deklaratoryjne, w tym sensie, że potwierdza istniejący stan "zabytkowości" danego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, ale do formalnego objęcia ochroną konserwatorską konieczna jest decyzja, o której wyżej była mowa (zob. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, SIP LEX 2010, tezy do art. 9). Przegląd orzecznictwa dotyczącego wpisu do rejestrów dokonywanych pod rządami starego prawa wskazuje jednoznacznie, że przedmiotem skarg były wyłącznie decyzje o wpisie do rejestru (ewentualnie akty ich dotyczące jak np. postanowienia w przedmiocie wykładni, tryby nadzwyczajne itp.). Orzecznictwo nie notuje natomiast przypadku uznania dopuszczalności samej czynności materialno-technicznej, której istotą jest "przeniesienie" treści decyzji do właściwego rejestru. Stan taki utrzymuje się również pod rządami nowego prawa czyli przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r. oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków dokonuje wpisu w księdze, jeżeli decyzja o wpisie zabytku do rejestru stała się ostateczna, co jasno wskazuje, że to treść decyzji określa stan ksiąg rejestrowych. I w tym również przypadku nie ma orzeczenia uznającego dopuszczalność zaskarżenia samej czynności rejestrowej. Tym bardziej charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ma czynność polegająca na przeniesieniu danych z poprzedniego rejestru prowadzonego dla zabytków województwa do rejestru zabytków województwa. 11. Wskazać należy, że decyzji o wpisie do rejestru zabytków i wpisu dokonanego na tej podstawie nie można utożsamiać z wpisem do gminnej ewidencji zabytków, na co powoływała się strona skarżąca, bo w tym drugim przypadku wpisu nie poprzedza decyzja. Wpis do gminnej ewidencji zabytków uznaje się bowiem za czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego z tego powodu, że nie jest on poprzedzony decyzją a wywołuje skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., II OSK 31/10, CBOSA).. W niniejszej sprawie jedynym aktem określającym przedmiot i granice ochrony jest więc decyzja administracyjna, w tym przypadku wydane na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r. Tylko taka decyzja władczo określa prawa i obowiązki strony. Mając na względzie stan sprawy i podnoszone wobec czynności (pism) zastrzeżenia strony stwierdzić należy, że czynność taka (pismo) takie nie tworzy w rozważanym wyżej zakresie żadnych praw ani obowiązków, ani też nie może dookreślać treści decyzji, gdyż ustawa nie przewiduje dla czynności materialno-technicznej skutków wiążących strony. Inaczej bowiem niż w przypadku wpisu do gminnej ewidencji zabytków czynność polegająca na wpisaniu treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków do tego rejestru ma być li tylko "przeniesieniem" treści decyzji do ksiąg rejestrowych. 12. Wskazać również należy, że czynność wpisywania do rejestru nie może służyć do sanowania wad decyzji administracyjnej w przedmiocie wpisu do rejestru, jej poprawiania czy dookreślania. W przypadku rozbieżności między treścią decyzji a stanem wynikającym z rejestru zabytków w zakresie wszystkich związanych z tym skutków wiążąca prawnie jest wyłącznie treść decyzji administracyjnej. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie i to w odniesieniu do poprzedniego i aktualnego stanu prawnego to właśnie decyzja o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków musi zawierać precyzyjne określenie przedmiotu (granic nieruchomości całości lub części podlegającej wpisowi) oraz wskazywać materialne pozostałości obiektu podlegającego ochronie (por. R Waszkiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 października 1991 r., I SA 948/91, OSP 1993/6/116) Jeśli decyzja o wpisie do rejestru zawiera wady, które wywołują istotne wątpliwości co do przedmiotu lub granic ochrony, uniemożliwiające poprawne dokonanie wpisu w księdze rejestrowej należy wdrożyć postępowanie dotyczące decyzji, czy to w zakresie jej wykładni, czy też nawet wzruszenia w trybie nadzwyczajnym (jeśli np. decyzja zawiera jakieś kwalifikowane wady lub przedmiot ochrony w całości lub części przestał istnieć). Tą drogą strona może uzyskać zatem ochronę. Za niedopuszczalne należy zatem uznać możliwość zaskarżenia czynności materialno-technicznej, gdyż prowadziłoby to do ominięcia treści i skutków ostatecznej decyzji administracyjnej czyli naruszenia zasady jej trwałości poprzez przypisanie czynności rejestrowej autonomii materialnej i proceduralnej, której nie przewiduje ustawa. W ten sposób bowiem doszłoby do uznania, że to faktyczny wpis do rejestru, a nie decyzja administracyjna o wpisie określa przedmiot i zakres ochrony determinując prawa i obowiązki jednostki. 13. Z tych względów skarga podlegała odrzucenia jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec niedopuszczalności skargi bezprzedmiotowe było orzekanie w sprawie wstrzymania zaskarżonej czynności oraz prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze i pismach procesowych stron. Uiszczony przez skarżących (bez wezwania) wpis podlegał zwróceniu na podstawie art. 222 i 225 p.p.s.a.