II SA/Go 434/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej L.S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta uznał, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od [...] października 2015 r. do [...] stycznia 2020 r. w łącznej kwocie 8.521,56 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym przez L.S. i zobowiązał go do zwrotu tej kwoty 8.521,56 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi do dnia zapłaty. Podstawą tego rozstrzygnięcia były przepisy art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.; dalej u.ś.r.), zgodnie z którymi podlegają zwrotowi nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Jak wskazał organ, świadczeniobiorcą wskazanym w decyzji była K.O., której to decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta przyznał bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie po 153,00 zł miesięcznie. Kwota zasiłku została zrewaloryzowana decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. na kwotę 184,42 zł miesięcznie od dnia [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. oraz 215,84 zł miesięcznie, począwszy od [...] listopada 2019 r. do bezterminowo w kwocie. Jak ustalił organ I instancji K.O. zmarła w dniu [...] kwietnia 2013 r. O śmierci osoby uprawnionej organ I instancji dowiedział się w dniu 29 stycznia 2020 r. podczas weryfikacji PESEL K.O. (notatka służbowa z dnia [...].01.2020 r.) już po wypłacie świadczeń. Organ ustalił, że rachunek bankowy, na który dokonywano przelewu zasiłku był rachunkiem wspólnym K.O. i L.S. Aktualnym posiadaczem rachunku jest tylko L.S. Stąd został on zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. 2. Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołał się L.S., zaskarżając ją w całości. Podniósł, że K.O. była jego konkubiną, a po jej śmierci korzystając z konta nie był świadomy, że przyznany jej zasiłek nadal jest przelewany. Nie brał bowiem historii konta, ani nie korzystał z dostępu elektronicznego. O sytuacji dowiedział się dopiero z zawiadomienia organu. Podniósł, że nie jest spadkobiercą K.O. i nie miał obowiązku załatwiać po jej śmierci "spraw urzędowych". Z jego wiedzy takie sprawy załatwiał syn zmarłej, który powiadamiał także banki. Podkreślił, że nie jest winny takiej sytuacji, wpływy na konto wydatkował na bieżące potrzeby, a roszczenie jest przedawnione. 3. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i wskazaną w decyzji tego organu kwalifikację prawną podkreślając, w szczególności, że celem wprowadzenia, nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia [...] lipca 2015 r., przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. było właśnie uregulowanie takich sytuacji, w których dochodzi do wypłaty świadczeń przyznanych osobie uprawnionej – innej osobie, za okres przypadający po śmierci osoby uprawnionej. Regulacja ta zastąpiła poprzedni tryb polegający na dochodzeniu nienależenie wypłaconego świadczenia jako bezpodstawnego wzbogacenia. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30a ust. 1 u.ś.r. podmiot prowadzący rachunek płatniczy, w tym bank są obowiązani zwrócić z tych rachunków organowi właściwemu na jego wniosek kwoty świadczeń rodzinnych przekazane po dniu śmierci osoby uprawnionej na ten rachunek albo instrument płatniczy. Jak stanowi natomiast z art. 30a ust. 2 u.ś.r. bank jest zwolniony od wypłaty pełnej lub częściowej kwoty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed otrzymaniem wniosku organu właściwego dokonali z tych rachunków wypłat innym osobom i te wypłaty nie pozwalają zrealizować wniosku w całości lub części, oraz w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku poinformują o tym ten organ, wraz ze wskazaniem osób, które pobrały wypłaty. Z tych względów w sprawie ma zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. Zdaniem Kolegium "dokonując po śmierci K.O. świadczeń wpływających na rachunek prowadzony przez [...] L.S. musiał mieć świadomość, że zasiłek pielęgnacyjny jest w stosunku do niego świadczeniem nienależnym". Niewątpliwie świadomość tę musiał zyskać już w dniu śmierci konkubiny K.O., tj. [...] kwietnia 2013 r., zatem każde świadczenie wypłacone jej po tej dacie było świadczeniem nienależnie pobranym. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono jednak, że stan świadomości skarżącego nie ma zatem żadnego znaczenia przy ocenie przesłanek dotyczących świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. Niezasadny jest zarzut przedawnienia roszczenia określonego w zaskarżonej decyzji wobec jednoznacznej treści art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. Wskazano, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, a inaczej niż w przypadku osób uprawnionych do świadczeń, w sprawie nie ma obowiązku uprzedniego pouczenia strony o braku prawa do pobierania świadczenia osoby, która bez wiedzy organu uzyskuje dostęp do kwot przekazanych tytułem świadczenia. 4. Od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył L.S. zarzucając jej naruszenie przepisów: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że skarżący pobrał nienależnie świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo braku wiedzy skarżącego o wpływach tego świadczenia na jego rachunek; - art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na rozpatrywaniu kwestii nienależnie pobranego świadczenia w całkowitym oderwaniu od czynnika subiektywnego w postaci winy świadczeniobiorcy; - art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. przez uznanie, że doszło do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji I oraz II instancji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte i koncentrowały się wokół okoliczności podniesionych w odwołaniu. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 7. Zgodzić się należy z Kolegium, że dodanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem 18 września 2015 r., art. 30 ust. 2 pkt 5 (por. art. 3 pkt 4 lit. a nowelizacji z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302) miało na celu uregulowanie, między innymi takich stanów faktycznych, w których po śmierci osoby uprawnionej dochodzi do pobierania przysługujących jej świadczeń rodzinnych przez inne, nieuprawnione osoby. Regulacja ta została wprowadzona właśnie ze względu na występowanie takich przypadków i w zakresie nią objętym zastępuje ona poprzednio stosowaną drogę cywilną. Regulacja ta ma charakter szczególny i zawiera autonomiczne i inaczej skonstruowane przesłanki, niż przewiduje to kodeks cywilny w ramach bezpodstawnego wzbogacenia. Regulacja cywilna nie znajduje zatem na gruncie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. żadnego zastosowania. Zgodnie z tym przepisem za świadczenia nienależne uważa się bowiem "świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję". W przepisie tym nie ma mowy ani o świadomości "innej osoby", ani rozdysponowaniem świadczeniem, co ma znaczenie na gruncie cywilnym. Inne też są okresy przedawnienia, które jeszcze nie upłynęły. Z tych względów główne zarzuty wokół których koncentruje się skarga nie mają zastosowania w tej sprawie. Niezasadny jest również zarzut dotyczący niedopuszczalności kumulowania postępowań dotyczących stwierdzenia nienależności pobranego świadczenia i zarazem zobowiązania do jego zwrotu. Taka konstrukcja, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów jest prawidłowa. 8. O konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) decydują inne względy. Mianowicie drugą przesłanką zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r., oprócz oczywiście samego faktu wypłaty świadczenia "innej osobie", jest kwestia tego, czy do tej wypłaty doszło z "przyczyn niezależnych od organu". Zwrot "przyczyny niezależne od organu", nie jest zdefiniowany w rozważanej ustawie oraz innych aktach prawnych. Na gruncie regulacji, które posługują się taką konstrukcją (np. art. 54 § 2 ordynacji podatkowej) przyjmuje się, że chodzi tu "wystąpienie obiektywnie oraz faktycznie niezależnych od organu przeszkód, w szczególności procesowych". Pojęcie to jest rozwijane w szczególności w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych, ale rozumienie tam ukształtowane, zdaniem sądu może być wykorzystywane z powodzeniem dla oceny realizacji innych, niż efektywność celów postepowania administracyjnego. Miarą oceny zobiektywizowanej niezależności jest bowiem nie tylko terminowość i celowość danych czynności, prawidłowe zorganizowanie postępowania, czy też czas niezbędny do dokonania czynności, co wiąże się z zasadą szybkości postępowania, ale również zaniechanie dokonania tych czynności z punktu widzenia zasad legalności, pogłębiania zaufania do organów podatkowych oraz prawdy materialnej (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2009 r., II FSK 907/08 i II FSK 2001/08; 24 stycznia 2013 r., II FSK 961/11; 24 maja 2018 r., I FSK 1502/16, CBOSA). 9. Zdaniem sądu w tym właśnie zakresie czyli w odniesieniu do tej przesłanki poczynione przez organy ustalenia są niewystarczające do rozstrzygnięcia tego, czy rzeczywiście wypłacanie zasiłku pielęgnacyjnego przez zdumiewający długi, bo ponad 6, 5 roczny od śmierci osoby uprawnionej okres, można bez cienia wątpliwości uznawać za okoliczność niezależną od organu I instancji (czas nienależnego przekazywania przez organ zasiłku obejmuje okres od [...] maja 2013 r. do [...] stycznia 2020 r., z czego tylko część jest objęta decyzją z uwagi na wejście w życie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r. we wrześniu 2015 r.). Z tych względów ocena tego, czy w sprawie wystąpiły przyczyny "niezależne od organu" wymaga nie tylko ustalenia, czy doszło do wypłaty świadczenia na rzecz nieuprawnionej osoby, ale również z jakiego powodu do tego doszło i na ile organ nie mógł, zachowując wszelkie obowiązki spoczywające na nim jako administracyjnym organie publicznym, realizującym, w ramach standardów "dobrej administracji" zadania z zakresu zabezpieczenia społecznego, zapobiec sytuacji wypłacania świadczenia po śmierci osoby uprawnionej jeszcze przez ponad 6 lat. Inne rozumienie zwalniałoby organy z jakiekolwiek odpowiedzialności za dysponowanie publicznym środkami bez należytej o to dbałości i staranności i przenoszenia skutków tych nieprawidłowości na obywatela, czego w państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nie można oczywiście zaakceptować. 10. W niniejszej sprawie na potrzebę dogłębnego zbadania stanu faktycznego wskazuje też wyjątkowy i niespotykany na tle innych spraw czas trwania nieuprawnionej wypłaty zasiłku, ale również to, że część dochodzonego od skarżącego zwrotu świadczenia wynika z decyzji waloryzacyjnej wydanej na osobę uprawnioną 5, 5 roku po jej śmierci, bo [...] listopada 2018 r. Kolegium nie badało, czy decyzja ta nadal jest w obrocie, ale dla sądu nie ma wątpliwości, że nie do zaakceptowania jest stan, w którym organ administracji wydając z urzędu decyzję administracyjną dotyczącą zwiększenia świadczenia ze względu na ukończenie przez uprawnionego określonego wieku - 75 lat, dysponując dostępem do systemu PESEL, nie weryfikuje tego, czy osoba uprawniona żyje. Jeśli jednak w sprawie wystąpiły okoliczności, które ten stan rzeczy usprawiedliwiają w takim stopniu, że można je uznać za niezależne to organ, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. musi to wykazać, bez względu na to, czy podnosi to strona. Taki obowiązek wynika bowiem z konstrukcji odpowiedzialności uregulowanej art. 30 ust. 2 pkt 5 u.ś.r., która ma charakter administracyjnoprawny i podlega reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego. 11. Wskazać też należy, że w sprawie nie jest jasny nawet stan faktyczny dotyczący wypłacania świadczenia osobie innej, niż osoba uprawniona. Organy bazują tu tylko na lakonicznej informacji z banku z dnia [...] maca 2020 r., z której wynika, że rachunek o podanym w tym piśmie numerze był rachunkiem wspólnym. Nie ma jednak ani historii tego rachunku, ani dokładnego wskazania, do kiedy rachunek ten był uznawany przez bank za wspólny. Brak jest w szczególności ustaleń dotyczących tego, czy i kiedy bank powziął wiadomość o tym, że K.O. zmarła oraz czy i dlaczego wpłaty na osobę uprawnioną były przyjmowane na konto prowadzone już wyłącznie przez L.S. Ustalenia te mogą mieć istotne znaczenie dla oceny rozważanej wyżej przesłanki i wiedzy oraz staranności działania organu, który zlecał dyspozycję wypłaty świadczenia. 12. Te istotne, co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchybienia, polegające na braku prowadzenia omówionych wyżej ustaleń i skutkujące naruszenia zasad przewidzianych art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z błędną wykładnią i zastosowaniem prawa materialnego (sprowadzającym się do pominięcia przesłanki "przyczyn niezależne od organu" prowadził do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, a z racji ich zakresu i wagi, uchylenia decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c i art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a. będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną i uzupełnią postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego. O kosztach należnych stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, który wstąpił do sprawy, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.