II SA/Go 438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXII/166/09 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości rolnej stanowiącej mienie komunalne Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142 póz. 1591/ w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 póz. 1270/ wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr XXII/166/09 Rady Gminy z dnia [...] lutego 2009r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości rolnej stanowiącej mienie komunalne Gminy. Uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004r. Nr 261 póz. 2603/ i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu [...] lutego 2009r. Rada Gminy podjęła uchwałę wyrażającą zgodę na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości rolnej stanowiącej mienie komunalne Gminy oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,26 ha, dla której prowadzona jest KW Nr [...]. Nieruchomość tę Rada Gminy przeznaczyła do sprzedaży na rzecz dzierżawcy tej nieruchomości. Przedmiotową uchwałę podjęto w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 póz. 15917, art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr XXXIII/220/98 Rady Gminy z dnia [...] maja 1998r. w sprawie określenia zasad obrotu lokalami użytkowymi i gruntem stanowiącym własność Gminy. W celu uzyskania wyjaśnień czym kierowała się Rada Gminy wyrażając zgodę na bezprzetargowe zbycie tej nieruchomości organ nadzoru zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy i uzyskał odpowiedź, iż nabywcą będzie dzierżawca, któremu z mocy art. 695 § 2 kc w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003r. przysługuje prawo pierwokupu. Zdaniem skarżącego w/w przesłanka nie uprawniała Rady do zastosowania bezprzetargowego tryby zbycia wskazanej w uchwale nieruchomości rolnej. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje generalna zasadę że nieruchomości Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego sprzedawane są lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ust. 2 i 3 art. 37 tej ustawy. Wprawdzie też i inne przepisy stanowią o bezprzetargowym trybie zbywania nieruchomości publicznych tj. art. 204 i 208 jak również w innych ustawach można doszukać się przepisów, które z istoty mogą prowadzić do bezprzetargowego przeniesienia własności nieruchomości publicznych - art. 231 § 1 kc to jednak z przepisów tych wynika roszczenie o nabycie nieruchomości stąd wyczerpują one dyspozycję art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyłającego do art. 34 ust. 1 pkt.1. Wyjątki od zasady przetargu wymienione w art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą również innych form zbycia nieruchomości publicznych czyli w myśl art. 4 pkt 3b w/w ustawy, zdarzeń w wyniku których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Według przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu wynikające z art. 34 tej ustawy. Stosowanie do art. 34 ust. 1 w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu z zastrzeżeniem art. 216a przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: - przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub odrębnych przepisów jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1, termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy wskazała jako podstawę trybu bezprzetargowego, pierwszeństwo dzierżawcy w nabyciu dzierżawionej nieruchomości zawartej w regulacji art. 695 § 2 kc w brzmieniu sprzed 16 lipca 2003r. W ocenie skarżącego przewidziane w tym przepisie prawo pierwokupu dla dzierżawcy nieruchomości rolnej mogło być skutecznie realizowane jedynie do dnia obowiązywania tego przepisu to jest do dnia 15 lipca 2003r. Tym samym w obowiązującym stanie prawnym nie można uznać, iż dzierżawca jest osobą, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu stosownie do art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów zdaniem skarżącego uchwała Nr XXII/166/09 została wydana z naruszeniem prawa to jest art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z treścią art. 695 § 2 kc obowiązującego w dniu zawarcia umowy dzierżawy, jeżeli dzierżawa była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata lub trwała faktycznie przez okres co najmniej 10 lat dzierżawcy przysługuje z mocy prawa prawo pierwokupu w razie sprzedaży tej nieruchomości. Okoliczność uchylenia przepisu art. 695 § 2 kc nie ma żadnego znaczenia w świetle zasady nieretroakcji wyrażonej w art. 3 kc oraz zasady praw nabytych zgodnie z którymi nowego prawa nie stosuje się do oceny zdarzeń prawnych i ich skutków jeżeli miały one miejsce przed wejściem w życie nowego prawa. Przyjęty zatem stan prawny uprawniał Radę do zastosowania bezprzetargowego trybu zbycia wskazanej nieruchomości albowiem została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ sugeruje, iż w sprawie może mieć zastosowanie ustawa z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu systemu rolnego /Dz. U. Nr 64 póz. 592/ a konkretnie jej art. 3 ust. 1 według, którego w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż Agencja prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy jej dzierżawcy jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: 1/ umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej 3 lata licząc od tej daty, 21 nabywana nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy lub jest dzierżawiona przez spółdzielnie produkcji rolnej. Na pytanie skierowane do Rady Gminy czy przy podejmowanie przedmiotowej uchwały zastosowany był tryb, o którym mowa w art. 34 i 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Sąd uzyskał odpowiedź, iż takiego trybu nie stosowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć z innych przyczyn niż w niej wyłuszczono. Przedmiotowej uchwale w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości rolnej stanowiącej własność Gminy należy zarzucić następujące naruszenia prawa skutkujące jej nieważnością. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142 póz. 1591/ zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej ; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zatem w myśl cytowanego wyżej przepisu rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Jeśli takie zasady nie zostaną przez radę gminy określone, organ wykonawczy gminy /wójt, burmistrz lub prezydent miasta/ może dokonać wymienionych wyżej czynności prawnych ale tylko za zgodą rady gminy. W niniejszej sprawie na pytanie Sądu Gmina okazała Sądowi dwie uchwały z dnia [...] maja 1998 r Nr XXXIII/219/98 i XXXIII/220/98 których przedmiotem było określenie zasad zbywania lokali mieszkalnych wraz z gruntem stanowiącym, własność Gminy i druga w sprawie określenia zasad obrotu lokalami użytkowymi i gruntami stanowiącymi własność Gminy. Zatem należało przyjąć, iż w Gminie nie zostały określone zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych niezabudowanych ani lokalami mieszkalnym ani lokalami użytkowymi. Kluczowym zatem zagadnieniem jest ustalenie co może być przedmiotem powyższej zgody tzn. czy jedynie zgoda na dokonanie określonej czynności prawnej w stosunku do danej nieruchomości należącej do gminy, czy również wskazanie drugiej strony nabywcy tej nieruchomości. Rozważając tę kwestię wskazać należy, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004r. Nr 261 póz. 2603/, która to w art. 2 stanowi, iż nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami. l tak zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw - nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddanie w trwały zarząd a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne /aporty/ do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje zaś zgodnie z art. 28 omawianej ustawy w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej stosownie do przepisów rozdziału przy czym warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu zaś warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzonych z nabywcą. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w ustawy zasadą jest że sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Mając zatem na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "a" ustawy o samorządzie gminnym jak i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, iż w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień - kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż Rada Gminy wskazując nabywcę nieruchomości - jej dzierżawcę podjęła w tym zakresie rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie naruszając przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" cytowanej ustawy. Podkreślić należy iż ustawa o gospodarce gruntami wprowadziła zasadę jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tej zasady wynika obligatoryjny tryb postępowania, który dotyczy zarówno formy sprzedaży na podstawie przetargu jak i sprzedaży bezprzetargowej. Artykuł 35 stanowi, iż organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. A zatem po podjęciu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości i po podaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, dzierżawca posiadający, na podstawie czynności prawnej i kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w chwili zawierania umowy dzierżawy, prawo pierwokupu będzie miał roszczenie o jej sprzedaż na swoją rzecz. Zauważyć bowiem należy, iż "Prawo pierwokupu (596 kc) stanowi zastrzeżenie uprawnienia pierwszeństwa przy kupnie oznaczonej rzeczy, gdyby taka rzecz była komukolwiek sprzedawana. Obowiązek respektowania tego uprawnienia spoczywa na sprzedawcy rzeczy" (patrz Komentarz do kodeksu cywilnego, księga trzecia zobowiązania, tom II Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 2001r, str. 114 i następne). W tym miejscu należy podać, iż "pierwszeństwo" o którym mowa w artykule 34 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami nie ma jednolitego charakteru prawnego. Jest to raczej pojęcie zbiorcze obejmujące różne konstrukcje prawne. Jak stwierdza w glosie (OSP 2000r. Nr 1 póz. 5) Stanisław Rudnicki "Konstrukcja jurydyczna pierwszeństwa nie jest oparta na uprawnieniu lecz na brzmiącym immanentnie w pierwszeństwie zaledwie zbywania rzeczy w sposób je naruszający. Konsekwentnie zatem skutki naruszenia pierwszeństwa należy rozpatrywać nie od strony uprawnień osoby, której pierwszeństwo przysługuje lecz od strony zachowania się osoby dokonującej czynności prawnej z którą związane jest pierwszeństwo. Oznacza to w przypadku dzierżawcy posiadającego prawo pierwokupu gdy działka zgłoszona jest do sprzedaży a dzierżawca złoży stosowne oświadczenie o zamiarze jej kupna - tym samym skorzysta z przysługującego mu pierwszeństwa przed innymi w jej nabyciu. Niezłożenie tego oświadczenia, a zatem rezygnacja z zastrzeżonego prawa pierwszeństwa, spowoduje, iż zbywana nieruchomości może zostać przeznaczona do obrotu w trybie przetargu. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze przez Wojewodę co do braku pierwszeństwa dzierżawcy w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 695 § 2 kc obowiązującego w dniu zawarcia umowy dzierżawy a nie obowiązującego w momencie sprzedaży tej nieruchomości. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobom, które spełniają jeden z warunków: pkt 1 przysługuje im roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych przepisów jeżeli złożyły wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust.1, a termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu. A z mocy art. 37 ust. 2 taka nieruchomość jest zbywana bez przetargu osobie, która takim pierwszeństwem się wykaże. W przedmiotowej sprawie rada gminy wyrażając zgodę na sprzedaż dzierżawcy działki rolnej o pow. 0,26 ha w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały przywołała nieobowiązujący przepis art. 695 § 2 kc w brzmieniu - jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnej była zawarta na okres dłuższy niż trzy lata lub trwała faktycznie przez okres co najmniej dziesięciu lat, dzierżawcy przysługuje z mocy ustawy prawo pierwokupu w razie sprzedaży tej nieruchomości. Przepis ten obowiązywał do dnia 15 lipca 2003r. i został uchylony ustawą z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz. U, nr 64 póz. 592/ Ustawa ta w odniesieniu do zmiany kodeksu cywilnego w tym zakresie nie zawierała przepisów intertemporalnych. Stąd też istotą występującego sporu pomiędzy Radą Gminy i Wojewodą jest zagadnienie sprowadzające się do kwestii czy dzierżawca, któremu prawo pierwokupu przysługiwało w związku z zawarciem umowy dzierżawy nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata zgodnie z art. 695 § 2 kc, wówczas obowiązującym może to prawo wykonywać skoro w chwili jej sprzedaży prawo pierwokupu dzierżawcy nie przysługuje, W konsekwencji czego i sprzedaż tej nieruchomości nie może nastąpić w trybie bezprzetargowym. Zauważyć w tym miejscu należy iż w nauce prawa dla potrzeb rozwiązań intertemporalnych, normy prawa cywilnego dzieli się na dwie grupy. Pierwszą grupę tworzą przepisy regulujące stosunki prawne, których treść wynika z samego prawa, niezależnie od zdarzeń prawnych powodujących ich powstanie, zmianę lub zakończenie. Do tej grupy należą przepisy prawa rzeczowego i rodzinnego regulujące treść stosunku prawnego i praw podmiotowych niezależnie od sposobu ich powstania lub nabycia /np.: istota prawa własności, małżeństwo/. Przepisy te poddane są zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy. Drugą grupę tworzą przepisy regulujące stosunki prawne, których treść jest wynikiem pewnych zdarzeń powołujących je do życia np. powodujących ich zmianę lub zakończenie. Należą do niech przepisy prawa zobowiązaniowego oraz przepisy prawa rzeczowego lub rodzinnego regulujące skutki prawne tworzące lub kończące /albo zmieniające/ stosunki prawne lub powodujące nabycie albo utratę praw podmiotowych, natomiast nie ustalające treści stosunków prawnych /np. nabycie własności, zawarcie małżeństwa. Przepisy te poddawane są zasadzie dalszego działania dawnej ustawy. Jeśli zatem zdarzenie prawne miało miejsce w czasie obowiązywania dawnej ustawy do jego skutków realizujących się po wejściu w życie nowej ustawy zastosowanie powinna mieć w dalszym ciągu dawna ustawa, /patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2000r. IV CKN 140/007. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości że przepis art. 695 § 2 kc określający przesłanki powstania prawa pierwokupu dla dzierżawcy nieruchomości należą do drugiej grupy przepisów, regulują bowiem stosunki prawne, których treść jest wynikiem pewnych zdarzeń powołujących je do życia. W rozpoznawanej sprawie treść stosunku prawnego - umowy dzierżawy wyznaczona jest przez zdarzenie prawne składające się z dwóch zasadniczych członów to jest zawarcia i trwania umowy dzierżawy nieruchomości na cele rolne, która to ulegałyby umorzeniu w razie wykonania prawa pierwokupu oraz z faktu sprzedaży tej nieruchomości rodzącego podstawę powołania do życia - w wykonaniu prawa pierwokupu - nowego stosunku prawnego. Zdaniem Sądu skoro prawo pierwokupu powstało przed wejściem w życie zmiany przepisów kodeksu cywilnego w rezultacie, których przepis art. 695 § 2 został uchylony to skutki zdarzenia prawnego jakim jest sprzedaż tej nieruchomości, należy pod każdym względem oceniać w kontekście dawnej ustawy. Ten wywód nie ma jednak znaczenia rozstrzygającego w niniejszej sprawie skoro podstawami, dla której Sąd stwierdził na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 7Dz. U. Nr 153 póz. 12707 nieważność uchwały, są argumenty przytoczone we wstępnej, analitycznej części uzasadnienia. l