II SA/Go 438/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi P S.A. S.K.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej P S.A. S.K.A. kwotę 761 (siedemset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5 oraz art 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496) w związku z art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2147 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) Prezydent Miasta - w punkcie 1 - ustalił odszkodowanie w wysokości 10.713,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy siedemset trzynaście złotych 0/100) na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0211 ha, położoną w [...], natomiast w punkcie 2 - ustalił odszkodowanie w wysokości 14.644,00 zł (słownie: czternaście tysięcy sześćset czterdzieści cztery złote 0/100) na rzecz P S.A. Spółka Komandytowo - Akcyjna za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako o działka o numerze [...], została przeznaczona pod pas drogowy i stała się własnością Gminy o statusie miejskim na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: budowa drogi powiatowej ulicy [...] wraz z przebudową skrzyżowań z drogą powiatową nr [...], drogą powiatową [...], drogą powiatową nr [...], drogą powiatową nr [...], drogą gminną nr [...] i drogą powiatową [...], drogą gminną nr [...] oraz rozbudową drogi powiatowej [...] na odcinku od km 0+102,50 do km 0+578,84 wraz z przebudową skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną tj. oświetleniem i odwodnieniem w [...] w ramach zadania pn: "Budowa ul. [...] wraz ze ścieżkami rowerowymi". Następnie Prezydent Miasta wskazał, że w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym określił wartość prawa własności gruntu z uwzględnieniem obciążenia prawem użytkowania wieczystego na kwotę 10.713,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy siedemset trzynaście złotych 0/100) oraz wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego na kwotę 14.644,00 zł (słownie: czternaście tysięcy sześćset czterdzieści cztery złote 0/100). Ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny zlokalizowana jest na terenie, który zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta wraz ze zmianą uchwaloną uchwałą nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r. oznaczona jest symbolem 3Pp - tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej. Ponadto organ wskazał, że z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji kupna - sprzedaży działek o takim przeznaczeniu analizę rozszerzono o transakcje dotyczące gruntów wielofunkcyjnych, usługowo-produkcyjnych, usługowych o szerokim spektrum możliwości zagospodarowania. Z uwagi na niską podaż transakcji prawem użytkowania wieczystego oszacowano prawo własności gruntu, a udział w wartości prawa własności przysługujący użytkownikowi wieczystemu obliczono przy zastosowaniu współczynnika, zgodnie z § 29 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedmiotem wyceny było prawo własności nieruchomości gruntowej z uwzględnieniem obciążenia prawem użytkowania wieczystego oraz prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego. Następnie Prezydent Miasta omówił sposób wyceny nieruchomości, a mianowicie podał, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, która polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do określenia wartości budowli zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Wartość zadrzewienia ustalono jako wartość odtworzeniową pojedynczych drzew. W analizowanym okresie nie stwierdzono jednolitego trendu czasowego na badanym obszarze. Nie stwierdzono wyraźnych trendów spadkowych ani wzrostowych. Z uwagi na ustabilizowany poziom cen odstąpiono od ich aktualizacji ze względu na upływ czasu. W ocenie organu, wycena nieruchomości, na podstawie której dokonuje się określenia kwoty odszkodowania, zostało przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa; opracowanie zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń wyniku końcowego, a zatem przyjęta wartość nie nasuwa żadnych wątpliwości, pomimo zakwestionowania go w trakcie postępowania przez stronę skarżącą. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożyła P S.A. S.K.A. zarzucając, że wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rażąco zaniżona w stosunku do rynkowej wartości tej nieruchomości. Zaniżenie odszkodowania spowodowane zostało przez błędnie sporządzony operat szacunkowy. Spółka podtrzymała wszystkie uwagi do operatu, które zgłosiła w trakcie postępowania przed organem I instancji, a które – jej zdaniem – nie zostały uwzględnione w postępowaniu wyjaśniającym przez rzeczoznawców majątkowych. Nadto Spółka wskazała, że w ramach tej samej inwestycji w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę wydana została decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie części tej samej nieruchomości oznaczonej nr działek [...] w kwotach zdecydowanie wyższych. Podstawą określenia był operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który przy prawidłowo zanalizowanym rynku transakcji określił wartość gruntu na poziomie 241 zł/m2 gruntu, a nie 113,59 zł/m2 jak oszacowano w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę określenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji. Również, zdaniem strony skarżącej, rażąca jest różnica relacji wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego do prawa własności, która w operacie szacunkowym służącym do wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę wynosi około 92% prawa własności, a nie 55% jak to zostało określone w niniejszej decyzji. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w sposób rzetelny z poszanowaniem przedstawionych przez stronę uwag. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 12 103,00 zł (słownie: dwanaście tysięcy sto trzy złote) na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość wraz z naniesieniami oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0211 ha, położoną w [...], przejętą pod drogę publiczną na własność Gminy o statusie miejskim, 2. ustaleniu odszkodowania w wysokości 13 254,00 zł (słownie: trzynaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt cztery złote) na rzecz P SA Spółka Komandytowo - Akcyjna za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo omówił ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r., przez rzeczoznawczynie majątkowe J.G. (nr uprawnienia [...]) i K.M. (nr uprawnienia [...]). Wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Organ dokonał oceny operatu przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, że analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłych. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorki operatu wyczerpująco wyjaśniły przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowały przyjęty rynek transakcyjny. Równie szeroko scharakteryzowały w operacie szacunkowym cechy nieruchomości, które na analizowanym rynku mają wpływ na wartość nieruchomości. Zdaniem Wojewody całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i może stanowić wiarygodny dowód o wartości szacowanej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów P S.A. S.K.A., że wysokość ustalonego odszkodowania jest rażąco zaniżona w stosunku do rynkowej wartości nieruchomości, przez błędnie sporządzony operat szacunkowy, organ wskazał że podnoszone zarzuty dotyczą prawidłowości sporządzenia operatu z dnia [...] lipca 2017 r., który jako opinia biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca, również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to także wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można zarzucić organowi I instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W w/w operacie wyjaśniono sposób ustalenia wartości wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego nie wykazała nieprawidłowości. Biegłe w operacie w sposób wyczerpujący scharakteryzowały cechy identyfikujące nieruchomości, co pozwoliło na weryfikację dokonanych obliczeń. Wyliczenia są zupełne i nie zawierają pomyłek czy braków, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż odwołujący się w piśmie z dnia [...] września 2017 r. przytoczył wykaz działek, które w jego ocenie powinny stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Ich rozpiętość cenowa od ok. 252 zł do ponad 700 zł od razu wskazuje, że nie jest to zbiór nieruchomości podobnych. Transakcje te biegłe posiadają w swojej bazie, nie zostały one jednak uwzględnione w wycenie ze względu na odmienne cechy w stosunku do wycenianych nieruchomości, nie pozwalające na uznanie ich za nieruchomości podobne. Natomiast odnośnie przyznanego wycenianej nieruchomości atrybutu niekorzystne dla cechy zagospodarowanie, organ II instancji wskazał, że nie wynika to jedynie z wielkości i kształtu działek. Teren nieruchomości wymaga uporządkowania, usunięcia pozostałości po dawnej zabudowie. Ponadto cecha ta nie jest tożsama z przywołanym "stanem nieruchomości", który jest zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. Za nietrafiony organ uznał zarzut odwołania, iż w operacie przyjęto do porównań również nieruchomości z terenu miasta [...]. Zgodnie § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków, a w przypadku gdy nie odnotowano na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). W wycenie biegłe skorzystały z tego uprawnienia, uzasadnienie takiego stanowisko zawiera pkt 5 operatu (analiza rynku), a żaden przepis prawa - w tym w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję pojęcia "nieruchomości podobne" - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Za niezasadny organ uznał też zarzut dotyczący określenia wartości użytkowania wieczystego nieruchomości w oparciu o formułę współczynnikową wynikającą z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z ustaleniami biegłych (pkt 6 operatu - podejście, metody i techniki szacowania) stwierdzono, że zarówno na lokalnym jak i na regionalnym rynku obrót prawem użytkowania wieczystego występuje sporadycznie i zebrane dane nie są wystarczające do określenia wartości tego prawa. W związku z tym dopuszczalne było określenie wartości rynkowej nieruchomości objętej odszkodowaniem jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z treścią § 29 ust. 1 rozporządzenia jako iloczyn przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego. Odnośnie uwagi skarżącej, że przy szacowaniu wartości odtworzeniowej pojedynczych drzew (pkt. 7.3 operatu) przyjęto błędne założenie wysokości roboczogodziny jako 12,00 zł brutto, podczas gdy taka jest tylko wysokość płacy minimalnej, w której nie uwzględniono narzutów przedsiębiorcy - biegłe pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wyjaśniły, że przyjęta stawka roboczogodziny nie odnosi się wprost do płacy minimalnej. Roboczogodzina jest jednostką miary wykonanej pracy. Jest to przeciętna ilość pracy, która powinna zostać wykonana przez jedną osobę podczas jednej godziny zegarowej. Normę tę wyznacza się odgórnie między innymi poprzez analogię. Na podstawie roboczogodziny ustala się plany, kosztorysy i harmonogramy pracy. Na tej podstawie można również ustalić przybliżony termin ukończenia danej pracy. Natomiast stawka płacowa wynika z umowy o pracę (minimalne stawki wynagrodzenia znajdują zastosowanie w przypadku umowy o pracę). W świetle w/w wyjaśnień biegłych, zdaniem Wojewody brak jest podstaw do zakwestionowania przyjętych założeń dotyczących wysokości roboczogodziny przy określeniu wartości odtworzeniowej pojedynczych drzew (punkt 7.3. operatu), tym bardziej, że powyższej kwestii nie rozstrzyga przepis wykonawczy tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że co prawda opinia z dnia [...] lipca 2017 r. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n., niemniej jednak nieprawidłowe było działanie rzeczoznawczyń majątkowych przyporządkowujących w operacie (punkt 7.3 operatu) do prawa użytkowania wieczystego wartość zadrzewień znajdujących się na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 18 specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu - Skarbu Państwa, a nie użytkownika wieczystego. Stanowią one bowiem część składową nieruchomości i ich właścicielem pozostaje podmiot, któremu przysługuje prawo własności działki. Zarówno podczas trwania umowy użytkowania wieczystego, jak i po jej wygaśnięciu to on dysponuje nasadzeniami. Ustawodawca wskazał na możliwość pobierania przez użytkownika wieczystego pożytków naturalnych, ale nie rozciągnął tego uprawnienia na całkowite dysponowanie znajdującymi się na gruncie nasadzeniami roślinnymi. W związku z powyższym odszkodowanie za nasadzenia na przedmiotowym gruncie przysługują Skarbowi Państwa. W tej sytuacji nieprawidłowo określono w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. wysokości odszkodowania, albowiem wartość zadrzewień znajdujących się na działce nr [...] położonej w [...] powinna być zaliczona do wartości odszkodowania należnego właścicielowi, a nie jej użytkownikowi wieczystemu. Mając to powyższe na uwadze Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. i ustalił odszkodowania w wysokości 12 103,00 zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość wraz z naniesieniami oraz w wysokości 13 254,00 zł za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz P S.A. S.K.A. P S.A. S.K.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zaskarżając decyzję w całości Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, - art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady reformationis in peius i wydanie przez organ odwoławczy decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się, niż decyzja organu I instancji, - art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin i tym samym, uniemożliwienie składania stosownych wyjaśnień, - art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ z jakich przyczyn ustalenie wartości nieruchomości nie nastąpiło na dzień wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, - art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, brak przedstawienia merytorycznych przyczyn, dla których odmówiono uwzględnienia zarzutów strony, - art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, - art. 78 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, - art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu, 2. naruszenie prawa materialnego tj. - art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez to, iż decyzja organu I instancji wydana została z przekroczeniem 30 dniowego terminu określonego w powołanym art. 12 ust. 4b ustawy, - art. 18 ust. 1 w/w ustawy poprzez brak jego zastosowania i brak ustalenia wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, - art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, - art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak jego zastosowania, - art. 175 ust. 1 w/w ustawy poprzez naruszenie przy czynnościach szacowania wskazanych w skardze przepisów, - § 29 ust. 3 i 4 oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w tym dokonanie określenia wartości użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w oparciu o formułę współczynnikową wynikającą z § 29 ust. 3, - § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez brak jego zastosowania przed zastosowaniem formuły z § 29 ust. 3 tego rozporządzenia, - art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu z dnia [...] lipca 2017 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty P S.A. S.K.A. wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako niezgodnych z prawem, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej winien stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Organy administracji publicznej, ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę, oparły się na opinii rzeczoznawczyń majątkowych J.G. i K.M. z lipca 2017 r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – w zależności od rodzaju drogi, jaka ma być realizowana na danej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) – zwana dalej "specustawą", podstawowym dowodem jest operat szacunkowy. W myśl art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Operat szacunkowy jest dowodem na ustalenie wartości prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej w celu realizacji inwestycji drogowej. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a tym samym nie oceniają operatu merytorycznie, ograniczając się do jego kontroli wyłącznie pod względem formalnym i prawnym. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W art. 159 tej ustawy ustawodawca zawarł upoważnienie dla Rada Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. W oparciu o tę delegację w dniu 21 września 2004 r. wydane zostało Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 i ust. 2 w.w. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis ust. 5 § 36 stanowi, że przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. W analizowanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. W ocenie Sądu operat sporządzony dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość - działkę ewid. nr [...] - nie zawiera wszystkich koniecznych elementów wymaganych przez § 55 i § 56 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Stosownie do treści § 56 ust. 1 – ust. 5 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. W myśl 3. W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Wyciąg, o którym mowa w art. 158 ustawy, zamieszcza się na początku operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości nie zawiera wszystkich danych koniecznych dla określania stanu nieruchomości przyjętych do porównania oraz tym samym spełnienia kryterium podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Biegłe jako podstawę analizy przyjęły dziesięć transakcji nieruchomości, przy czym charakterystyką objęły jedynie trzy z nich. Z operatu szacunkowego nie wynika zatem na czym polega podobieństwo pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami i czy rzeczywiści ona występuje, co w konsekwencji powoduje, że kontrola w tym zakresie nie jest możliwa (zał. nr 1). W tym miejscu należy również zauważyć, że ustalając wysokość odszkodowania biegłe oparły się również na danych dotyczących transakcji przeprowadzonych na rynku nieruchomości w [...], który to rynek w ocenie Sądu należy określić jako rynek regionalny. Jednak w operacie zabrakło odniesień co do ewentualnych różnic cenowych oraz relacji popytowo – podażowych pomiędzy rynkami nieruchomości miasta [...] oraz miasta [...] i ich ewentualnego wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości oraz wysokość odszkodowania za poszczególne prawa. Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 297/15, w którym Sąd stwierdził, że zasadą przyjętą w przepisie § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) jest po pierwsze, ustalanie wartości rynkowej, po wtóre zaś w pierwszej kolejności ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi. Dopiero ich brak uzasadnia dokonanie wyceny wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Podejście porównawcze polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku. Podziały administracyjne kraju nie muszą się natomiast pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość; w myśl art. 4 pkt 17 jeżeli mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (por. wyrok SA/Gd 135/12 ). Przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę kilkunastu nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. W wyroku sygn. akt II OSK 1973/15 Naczelny Sąd stwierdził, że operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. W operacie szacunkowym, który dotyczy odszkodowania za prawo własności nieruchomości oraz odszkodowania za użytkowanie wieczyste nieruchomości, nie przeprowadzono analizy o p której mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że wbrew treści § 29 ust. 3 rozporządzenia w operacie nie uzasadniono przyjętego sposobu wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu. Trzeba zauważyć, że ustalenie wartości tego prawa według wzoru matematycznego ma miejsce wówczas, gdy jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2 § 29 rozporządzenia. Wprawdzie biegłe stwierdziły, że przyjęty sposób określenia wartości tego prawa wynika z faktu, że transakcje dotyczące prawa użytkowania wieczystego występują bardzo rzadko, jednak uzasadnienie to należy ocenić jako niewystarczające i przez to nie podlegające weryfikacji. W ocenie Sądu stanowisko biegłych odnośnie przyjętej w operacie szacunkowym stawki roboczogodziny przy ustalaniu wartości naniesień jest prawidłowe. Ustalona w ten sposób wartość poszczególnych drzew nie wiąże się bezpośrednio z wysokością płacy minimalnej. Brak jest podstaw, aby w procesie ustalania wartości naniesień w operacie szacunkowym prowadzić ustalenia, a następnie uwzględniać również narzuty przedsiębiorcy. Zwarzyć należy, że w toku postępowania również sama strona nie wykazała jakie w danym przypadku narzuty były stosowane, w jakiej wysokości oraz nie udokumentowała podnoszonych twierdzeń w tym zakresie. Odnośnie odszkodowania za naniesienia – drzewa porastające przedmiotową nieruchomość, stanowisko organu II inst. znajduje oparcie w przepisach Kodeksu cywilnego – art. 47 i art. 48 . Drzewa jako trwale z gruntem związane są jego częścią składową i nie mogą być przedmiotem odrębnego prawa własności. Część składowa nieruchomości dzieli losy całości nieruchomości. Odszkodowanie za naniesienia – drzewa (topole) - związane trwale z nieruchomością - należało przyznać właścicielowi nieruchomości. Jak wyżej zaznaczono operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie wartości odszkodowania z tytułu prawa własności użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej na w celu realizacji inwestycji drogowej. Jego znaczenie polega na tym, że to głównie jego treść kształtuje stan faktyczny sprawy. Stąd też wskazuje się na potrzebę wnikliwej analizy wskazanego dowodu. Charakter oraz waga uchybień jakimi dotknięty jest operat szacunkowy sporządzony w kontrolowanej sprawie administracyjnej mogą mieć wpływ na końcowy wynik postępowania, jakim jest ustalenie wysokości odszkodowania. Jednocześnie w realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do ustalenia stanu faktycznego sprawy, dlatego, w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w ocenie Sądu, zachodzi potrzeba wyeliminowania stwierdzonych uchybień w operacie szacunkowym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" oraz "c" oraz art. 135 p.p.s.a. decyzje obydwu instancji podlegały uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postepowaniu przed sadami administracyjnymi (DZ.U. nr 221 poz. 2193).