II SA/Go 439/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na pismo Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Miejskiej Policji w Z. z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. R.A. pismem z dnia [...] maja 2016r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na "decyzję Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o sygn. akt: [...] w przedmiocie braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek osoby pozbawionej wolności". W uzasadnieniu skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania a mianowicie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2015 r. poz. 2058), zwanej dalej jako u.d.i.p., przez pozbawienie osoby skazanej pozbawionej wolności dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o etapie prowadzonego postepowania przez Komendę Miejską Policji w sprawie o sygn. akt [...], której stroną jest funkcjonariusz publiczny służby więziennej Zakładu Karnego. Podał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Miejskiej Policji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie postępowania wszczętego zawiadomieniem Dyrektora Zakładu Karnego o możliwości popełnienia przestępstwa przez osadzonego R.A. z art. 224 § 2 k.k., polegającego na stosowaniu groźby bezprawnej wobec funkcjonariusza ww. zakładu, a mianowicie na jakim etapie obecnie znajduje się postępowanie. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił udzielenia informacji publicznej, wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony i tym samym nie spełnia wymogu stypizowanego w art. 156 § 5 kpk, tj. prawo do zaznajomienia się z aktami oraz że nie zostanie udzielona informacja o prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji R.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem udostępnienia informacji publicznej. Po nadesłaniu przez organ całości akt administracyjnych, zarządzeniem z dnia 11 lipca 2016 r. uznano, że przedmiotem skargi jest pismo ww. Naczelnika z dnia [...] kwietnia 2016r., znak [...] (a nie jak to wskazuje skarżący decyzja) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). R.A. wskazał, że przedmiotem jego skargi jest pismo (uznane przez skarżącego za decyzję) Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], które nie jest decyzją administracyjna, ani postanowieniem. Pismem tym udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony i tym samym nie spełnia wymogu stypizowanego w art. 156 § 5 kpk, tj. prawo do zaznajomienia się z aktami oraz że nie zostanie udzielona informacja o prowadzonym postępowaniu. Treść analizowanego pisma wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika, że organ dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie może być udzielana stronie informacja o prowadzonym postępowaniu. W tym miejscu wskazać należy, że u.d.i.p. wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji : 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku - nie stanowi informacji publicznej. Z przepisów u.di.p. wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art.16 u.d.i.p.). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p., a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 233/15 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki właśnie charakter zaskarżonego pisma potwierdza jego treść. Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi uprawnionemu do pozyskiwania informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego, które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Wymaga podkreślenia, że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność wynikają szersze obowiązki sądu administracyjnego w zakresie postępowania sądowego niż w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. W pierwszej sytuacji, Sąd ma obowiązek dokonania ustaleń co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Badanie bowiem, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym. Z kolei w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje prawidłowość ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej. Wskazać należy, że zaskarżone pismo nie jest również aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i z tego względu nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidywałyby w tego rodzaju sprawach kontrolę sądowoadministracyjną. Z tych względów pismo o charakterze informacyjnym wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.