II SA/Go 44/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę W piśmie z [...] października 2019 r. J.M. (dalej również jako skarżąca) - starszy kontroler Zespołu Kontroli Ruchu Granicznego Grupy Służby Granicznej [...] skierowanym do Komendanta Placówki [...] oświadczyła, że posiada niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2018 (7 dni) i mając na uwadze dobro służby zrzeka się prawa do tegoż urlopu. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Komendant Placówki Straży Granicznej poinformował skarżącą, że przepisy prawa nie dopuszczają możliwości zrzeczenia się prawa do urlopu. Nadto wskazał, że wskutek czasowej niezdolności do służby w związku z chorobą, która wystąpiła w okresie zaplanowanego zaległego urlopu ([...]) i niemożności wykorzystania go w analizowanym okresie, należało niezwłocznie po okresie zwolnienia lekarskiego ustalić nowy termin urlopu, który rozpoczynałby się w ciągu 3 pierwszych miesięcy roku kalendarzowego. Z powyższych względów Komendant Placówki Straży Granicznej udzielił J.M. z urzędu zaległego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 12 dni w terminie od [...] do [...] października 2019 r. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na sprawowaną przez nią opiekę nad dzieckiem ([...].10.2019 r.) udzielił jej urlopu w innym terminie, tj. od [...] do [...] października 2019 r. Pismem z dnia [...] października J.M. złożyła odwołanie od pism z dnia [...] października 2019 r. oraz [...] października 2019 r. W ocenie skarżącej udzielenie urlopu z urzędu w terminach określonych w doręczonych decyzjach narusza jej uprawnienia, gdyż uprawnienie do określenia terminu wykorzystania przysługującego jej za dany rok kalendarzowy należy wyłącznie do pracownika. Pracownik ma prawo samodzielnie rozporządzać swoimi uprawnieniami, w tym prawem do urlopu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Komendant Oddziału Straży Granicznej działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J.M. od pism Komendanta Placówki z dnia [...] października 2019 r. oraz z dnia [...] października 2019 r. dotyczących udzielenia zaległego urlopu wypoczynkowego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wniesione przez funkcjonariusza odwołanie od wskazanych pism jest niedopuszczalne, ponieważ nie są one decyzjami w rozumieniu art. 104 k.p.a., pomimo faktu, iż zawierają niektóre cechy decyzji administracyjnej, takie jak: oznaczenie organu, datę sporządzenia, wskazanie adresata, podpis osoby reprezentującej organ oraz powołanie przepisów prawa. Zdaniem organu wskazane pisma nie zawierają stanowczego rozstrzygnięcia administracyjnego w zakresie przyznania lub odmowy przyznania st. chor. J.M. urlopu wypoczynkowego. Udzielenie urlopu wypoczynkowego nabytego w 2018 r. stanowi jedynie czynność materialno-techniczną i nie jest rozstrzygnięciem prawa do tego urlopu wypoczynkowego. Komendant Oddziału Straży Granicznej wskazał, że niedopuszczalność odwołania wynika między innymi z przyczyn przedmiotowych tj. gdy brakuje przedmiotu zaskarżenia. W ocenie organu taka sytuacja występuje w sprawie, gdyż pisma otrzymane przez skarżącą nie zawierają rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie są zatem decyzjami administracyjnymi, co wyczerpuje warunek braku przedmiotu zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła J.M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 107a k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż pismo organu pierwszoinstancyjnego nie jest decyzją administracyjną. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej niewykorzystany urlop udzielany jest w terminie zgodnym z wnioskiem funkcjonariusza, a skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Działanie organu I instancji ukształtowało w sposób władczy i jednostronny sytuację skarżącej. Nadto przyjęcie przez organ II Instancji, iż kwestionowane pisma Komendanta Placówki Straży Granicznej nie są decyzjami administracyjnymi pozbawia skarżącą możliwości kwestionowania prawidłowości i zgodności z prawem działania organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendant Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J.M. od pism Komendanta Placówki z dnia [...] października 2019r. oraz z dnia [...] października 2019 r. dotyczących udzielenia zaległego urlopu wypoczynkowego. W rozpoznawanej sprawie sporne zagadnienie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazane powyżej pisma stanowią decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, że odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, gdyż organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Należy wskazać, że zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zalicza się do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Natomiast przesłanki podmiotowe wiązane z działaniem i legitymacją strony wymagają ustalenia istnienia zaskarżonej decyzji oraz zweryfikowania interesu prawnego skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję (postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że jednak warunkiem koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, CBOSA). Wskazać trzeba, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Przy czym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. uchwałę NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, CBOSA). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 2002 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 305) funkcjonariuszom przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy. W myśl art. 86 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz uzyskuje prawo do pierwszego urlopu po roku służby. Funkcjonariuszowi, który nie wykorzystał urlopu w danym roku kalendarzowym, urlopu tego należy udzielić w ciągu pierwszych 3 miesięcy następnego roku (art. 87 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r., Nr 86, poz. 784 ze zm. – dalej jako rozporządzenie) urlop wypoczynkowy powinien być udzielany zgodnie z planem urlopów. Plany urlopów ustala się, biorąc pod uwagę wnioski funkcjonariuszy i konieczność zapewnienia normalnego toku służby (§ 5 ust. 3). Plan urlopów sporządza się do końca roku poprzedzającego rok objęty tym planem. Plan urlopów podaje się do wiadomości funkcjonariuszy w sposób przyjęty w danej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej (§ 5 ust. 4). W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia jeżeli funkcjonariusz nie może rozpocząć urlopu wypoczynkowego w ustalonym terminie z przyczyn usprawiedliwiających nieobecność, a w szczególności z powodu zwolnienia od zajęć służbowych, czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, odosobnienia w związku z chorobą zakaźną lub urlopu macierzyńskiego, rozpoczęcie urlopu przesuwa się na termin późniejszy. Urlopu wypoczynkowego w części niewykorzystanej z powodu czasowej niezdolności do służby wskutek choroby w czasie urlopu udziela się funkcjonariuszowi w terminie późniejszym (§ 8 ust. 2). Z kolei § 8 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że udzielenie urlopu wypoczynkowego niewykorzystanego w całości lub w części z przyczyn, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz z ważnych względów służbowych, a także urlopu, którego termin został przesunięty na wniosek funkcjonariusza, następuje w terminie zgodnym z wnioskiem funkcjonariusza, pod warunkiem że nie zakłóca normalnego toku służby. W sprawach, o których mowa w ust.3, właściwy jest przełożony uprawniony do ustalenia planu urlopów dla funkcjonariusza (§ 8 ust. 4). Zdaniem Sądu z powyższych regulacji wynika, że funkcjonariusz nabywa prawo do urlopu wypoczynkowego z mocy prawa i nie może skutecznie zrzec się tego prawa. Urlop wypoczynkowy powinien być udzielony zgodnie z planem urlopów, a przy jego ustalaniu właściwy organ winien mieć na uwadze wnioski funkcjonariuszy i niezakłócony przebieg służby. Analogiczne znaczenie posiada regulacja zawarta w § 8 ust. 3 rozporządzenia dotycząca udzielenia urlopu wypoczynkowego w okresie późniejszym z uwagi na jego niewykorzystanie z podanych tam przyczyn. Nie oznacza to jednak, że udzielenie zaległego urlopu wypoczynkowego funkcjonariuszowi Straży Granicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Zważyć trzeba, że ustawodawca wskazał, że tylko w określonych przypadkach udzielenie urlopów następuje w formie rozkazu personalnego. Dotyczy to udzielenia urlopu zdrowotnego, urlopu bezpłatnego z ważnych przyczyn, urlopu bezpłatnego w związku z wyjazdem za granicę wspólnie z małżonkiem przeniesionym do pełnienia służby (pracy) w przedstawicielstwie dyplomatycznym, misji dyplomatycznej, urzędzie konsularnym lub instytucie polskim (zob. § 23 rozporządzenia). W orzecznictwie wskazano również, że odmowa przyznania funkcjonariuszowi (policji) płatnego urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia jest sprawą administracyjną, a bezpośrednie władcze działanie organu wywołuje skutek prawny w postaci odmowy przyznania tego prawa. Przyznanie urlopu dodatkowego wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania weryfikującego wystąpienie przesłanek jego przyznania. Formą załatwienia sprawy jest rozkaz personalny (decyzja administracyjna) (zob. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2019 r., III SA/Gl 595/19, CBOSA). Materia przyznania urlopu nie jest bowiem tożsama z materią udzielenia urlopu (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., I OSK 2804/13, CBOSA). Udzielenie zaległego urlopu wypoczynkowego funkcjonariuszowi można uznać za czynność materialno-techniczną. Z przytoczonych względów w ocenie Sądu przedmiotowe pisma z dnia [...] października 2019 r. nie mogą być zatem uznane za decyzje administracyjne, gdyż nie kształtują w sposób władczy i jednostronny sytuacji prawnej skarżącej. W konsekwencji wydanie postanowienia przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej stwierdzającego niedopuszczalność odwołania było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.