II SA/Go 441/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi I S.A. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej I S.A. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Lekarz Weterynarii, decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, działając na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku W sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 165 str. 1) oraz art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustalającego szczegółowe przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L 139 str. 55) nakazał I S.A., wycofać z obrotu produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego, które znajdują się w terminie przydatności do spożycia i zostały wyprodukowane na bazie mieszanki piekarniczej z dostaw przyjętych [...] stycznia 2012 roku oraz [...] lutego 2012 roku. Organ jednocześnie sprecyzował, iż nakaz dotyczy wyrobów: [...], indeks 6081; [...], indeks 6082, 6468, 6681, 6738, 14108, 14114, 14115, 14131; [...], indeks 6306, 6307; [...], indeks 6434, 6475. Nadto organ nakazał zabezpieczyć wskazane produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego oraz przechowywać do odwołania i oznaczyć wskazane zabezpieczone środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego zgodnie z obowiązującymi zakładowymi procedurami HACCP. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że [...] marca 2012 roku przeprowadzono kontrolę weterynaryjną, w wyniku której ustalono, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że [...], dok 6434, [...] 1/3 C, kod 6307 oraz [...] 1 kg MAP, kod 6082 są środkami spożywczymi zafałszowanymi i niezbędne jest ich zabezpieczenie do czasu przeprowadzenia odpowiednich badań. Decyzją z [...] marca 2012 roku nakazano zabezpieczenie ww. produktów i zobowiązano stronę do wykonania badań laboratoryjnych. Przeprowadzone badania wykazały, że w badanych próbkach nie stwierdzono obecności środków wskazujących, że zabezpieczone produkty noszą znamiona produktów zafałszowanych. Ponadto organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż strona postępowania do produkcji środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego wykorzystała mieszankę piekarniczą (kod 1100438, przyjęcie dostawy z [...] marca 2012 roku i [...] lutego 2012 roku ), której dostawcą był podmiot V G.J. i S.S., nieujęty w rejestrze podmiotów nadzorowanych. Z kolei producentem mieszanki piekarniczej był podmiot F.H.P. O M.K., który również nie jest ujęty w rejestrze podmiotów nadzorowanych. Organ wskazał, że brak rejestracji stwarza domniemanie faktyczne, że produkty wprowadzone do obrotu przez wymieniony podmiot zostały wyprodukowane bez nadzoru weterynaryjnego, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że produkty te są bezpieczne dla życia i zdrowia ludzi. Nadzór weterynaryjny procesu produkcyjnego stanowi bowiem gwarancję, że dany zakład stosuje rzeczywiście bezpieczne dla ludzi i środowiska procedury a efekt końcowy cyklu produkcyjnego nadaje się do użycia dla ludzi. Wskazano, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 882/2004 produkty żywnościowe powinny być zdrowe, a prawodawstwa wspólnotowe i krajowe powinno zapewniać reguły zmierzające do osiągnięcia tego celu. Tymczasem ustalenia kontroli oraz korespondencji ze stroną potwierdzają, że uzasadnione jest założenie, iż istnieje realne zagrożenie dla zdrowia ludzi, co uzasadnia zastosowanie nakazów i zakazów orzeczonych w decyzji. Od powyższej decyzji Spółka I wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 roku W sprawie terytorialnego działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii ( Dz. U. Nr 200 poz. 2057), a także art. 10 § 1 i art. 45 k.p.a w zw. z art. 41 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny ( Dz.U. z 1964 roku, nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej w skrócie k.c.) z uwagi na brak doręczenia decyzji z 9 marca 2012 roku oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004, poprzez nieprawidłowe ustalenie w sprawie podmiotu kontrolowanego i błędne wskazanie I S.A. jako strony postępowania. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego, iż produkty wprowadzone przez stronę do obrotu stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia, pomimo iż badania laboratoryjne nie wykazały, aby zabezpieczone na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2012 roku produkty nosiły znamiona zafałszowania, a także art. 108 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] maja 2012 roku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii. Organ odwoławczy nie uwzględnił podniesionych przez stronę zarzutów odnoszących się - w jego ocenie – w istocie do naruszenia właściwości miejscowej oraz błędnego założenia domniemań faktycznych przyjętych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Organ stwierdził, że istotnie kontrolowany zakład L S.A. znajduje się na obszarze działania Powiatowego Lekarza Weterynarii. Organ podkreślił, że odwołujący się wskazał, zgodnie ze stanem rzeczywistym, iż jest to zakład nie posiadający osobowości prawnej i należy do I S.A.. Kontrolowany zakład znajduje się na obszarze działania PLW, określonym rozporządzeniem z dnia 25 sierpnia 2004 roku. Organ odwoławczy stwierdził także, że niezasadnym jest zarzut dotyczący niedoręczenia decyzji z dnia [...] marca 2012 roku, bowiem organ posiada dowód potwierdzający doręczenie tej decyzji I S.A., ul. [...]. Odnosząc się do ustaleń faktycznych, Wojewódzki Lekarz Weterynarii zgodził się z wyjaśnieniami Powiatowego Lekarza Weterynarii zawartymi w uzasadnieniu do zakwestionowanej odwołaniem decyzji, w szczególności tymi, które w sposób precyzyjny wskazują przepisy unijnego prawa żywnościowego jakie należy stosować w przypadku stwierdzenia używania w produkcji surowców i dodatków pochodzących od dostawców bądź producentów, nie znajdujących się w wykazach GLW. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Spółka I podniosła zarzut naruszenia art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 roku W sprawie terytorialnego działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii, a także art. 10 § 1 i art. 45 k.p.a w zw. z art. 41 k.c. z uwagi na brak doręczenia decyzji z 9 marca 2012 roku oraz art. 7 i art. 77 k.p.a w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004, poprzez nieprawidłowe ustalenie w sprawie podmiotu kontrolowanego i błędne wskazanie I S.A. jako strony postępowania. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego, iż produkty wprowadzone przez stronę do obrotu stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia, pomimo iż badania laboratoryjne nie wykazały, aby zabezpieczone na podstawie decyzji z [...] marca 2012 r. produkty nosiły znamiona zafałszowania, a także art. 108 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 19 września 2012 roku, w sprawie II SA/Go 587/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo skutkującym stwierdzeniem ich nieważności. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organ administracji publicznej przestrzega z urzędu swojej właściwości miejscowej. Zasady określania właściwości miejscowej precyzuje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując, że w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz prowadzenia zakładu pracy (art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a.), właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według siedziby strony w kraju. W myśl art. 41 k.c. – jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Siedzibę spółki prawa handlowego - spółki akcyjnej - zgodnie z art. 304 § 1 pkt 1 k.s.h. - określa statut spółki. Tym samym, gdy stroną postępowania jest spółka, właściwość miejscową organu określa się według jej siedziby. Filie spółki mają znaczenie jedynie organizacyjne, jak bowiem wskazuje się w doktrynie są one jedynie aparatem pomocniczym zarządu (A. Kidyba; Komentarz aktualizowany do art. 301-633 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Lex/el, 2012, Lex nr 8685). Pozbawione są osobowości prawnej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy WSA wskazał, że w sprawie występują dwa odrębne podmioty: - Zakłady E S.A – producent produktów mięsnych, oraz - I S.A, który w oparciu o potencjał pracowniczy działu dystrybucji i magazyny produktów gotowych E S.A. sformułował swoją filę w tym zakładzie – dystrybucja produktów, a także organizacja produkcji, tj. zakup dodatków itp. W ocenie Sądu obydwa podmioty współpracują ze sobą w ten sposób, że I S.A. zapewnia dodatki do produkcji i przyjmuje produkt końcowy (jest ich właścicielem) do dystrybucji. E S.A. produkuje artykuły spożywcze na rzecz I S.A. Organ przeprowadził kontrolę produkcji w Zakładzie E S.A, w toku której zabezpieczono dokumentację dotyczącą obu spółek. Ustaliwszy jednak, że podmiotem gospodarczym odpowiedzialnym za dystrybucję produkcji i jej właścicielem jest I S.A., stroną postępowania uczyniono tę właśnie spółkę. Jednakże spółka I ma siedzibę w [...]. Sąd wskazał, że nie jest prawdą, że E S.A. jest jej filią nie posiadającą osobowości prawnej, bo jest to odrębna spółka, zarejestrowana zgodnie z przepisami w Krajowym Rejestrze Sądowym i posiadająca osobowość prawną. Nie jest też ona podmiotem gospodarczym, który mógłby być adresatem nakazu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 i 2 lit. c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku W sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Adresatem takiego nakazu nie może być również filia spółki jako podmiot o charakterze organizacyjnym, pozbawiony osobowości prawnej. Sprawa nie dotyczy zakładu pracy, lecz podmiotu gospodarczego zajmującego się produkcją artykułów spożywczych i zdaniem Sądu zastosowanie tu powinien mieć przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 roku W sprawie terytorialnego działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii, zgodnie z którym dla [...] - miasta na prawach powiatu oraz powiatu [...] właściwy miejscowo jest Powiatowy Lekarz Weterynarii. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, a więc obarczone są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Lekarz Weterynarii zaskarżając tenże wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 roiku W sprawie terytorialnego działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii (Dz.U. Nr 200, poz. 2057) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że właściwość miejscową organu administracji publicznej "w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości (art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz prowadzenia zakładu pracy (art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a.) ustala się według siedziby strony w kraju (...), tym samym gdy stroną postępowania jest spółka, właściwość miejscową organu określa się według jej siedziby", 2) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie naruszono przepisy dotyczące właściwości miejscowej, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, gdy nie było ku temu podstaw prawnych. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i przyznanie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 13 maja 2014 roku, w spr. II OSK 2953/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie podlegały na przestrzeni obowiązywania tego aktu znaczącym zmianom. Tymczasem od roku 1960 istotnym zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów w oparciu o reguły wynikające z art. 21 k.p.a. W świetle powyższego przepisu, we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zastosował wykładnię literalną tego przepisu, która doprowadziła do niewłaściwych wyników. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonując oceny właściwości organów inspekcji weterynaryjnej uwzględnić przede wszystkim należy, że rolą tych organów, jako realizujących zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, jest zapewnienie ochrony zdrowia publicznego, co przede wszystkim wymagało odpowiedniego wyznaczenia organów wyposażonych w kompetencje pozwalające na sprawowanie kontroli działalności prowadzonej w tym zakresie. Jak wynika z Rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku, ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. UE L 2004.139.206 ze zm.), urzędowe kontrole w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego powinny obejmować wszystkie aspekty istotne z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego oraz, tam gdzie jest to stosowne, zdrowia i dobrostanu zwierząt. Kontrole te powinny być oparte na najbardziej aktualnych dostępnych informacjach i dlatego powinna istnieć możliwość ich dostosowywania w miarę, jak nowe istotne informacje stają się dostępne. Z tego względu na gruncie prawodawstwa krajowego przyjęto, iż dla sprawności i szybkości działań podejmowanych w zakresie ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego podstawową jednostką terenową inspekcji weterynaryjnej będzie powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej, wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej. Uwzględnienie powyższych okoliczności związanych z zadaniami jak i z organizacją organów odpowiedzialnych m.in. za bezpieczeństwo produktów, które mają zostać wprowadzone do obrotu, wymusza przyjęcie odstępstwa od reguł ustalania właściwości miejscowej wynikających z art. 21 k.p.a. w sytuacji, gdy jednostki, czy zakłady produkcyjne, bądź też miejsca dystrybucji produktów, zlokalizowane będą na obszarze właściwości powiatowego lekarza weterynarii innego niż ustalony według siedziby podmiotu (spółki). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do zaakceptowania jest przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, że na ustalenie właściwości organów sprawujących kontrolę w omawianym zakresie nie może mieć wpływu sposób organizacji podmiotu prowadzącego działalność podlegającą kontroli weterynaryjnej, polegający przykładowo na wydzieleniu filii, miejsc dystrybucji, czy działów zaopatrzenia. Trudno byłoby bowiem przyjąć, że właściwy ze względu na siedzibę podmiotu powiatowy lekarz weterynarii byłby właściwy do przeprowadzenia kontroli w każdej jednostce tego podmiotu zlokalizowanej na terenie całego kraju. Nadto, zaakceptowanie zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu w zasadniczy sposób rzutowałoby na ustalenie właściwości organu inspekcji weterynaryjnej w sytuacji, w której siedziba podmiotu (spółki) byłaby zagranicą, w Polsce zaś zlokalizowane byłyby jedynie jednostki organizacyjne prowadzące produkcję, sprzedaż, czy dystrybucję produktów pochodzenia zwierzęcego. Oznaczałoby to bowiem, że jednostki te nie podlegają w ogóle kontroli służb weterynaryjnych sprawowanych przez organy, których strukturę i zadania reguluje ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku O Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 roku, nr 112, poz. 744 ze zm.), co byłoby sprzeczne zarówno z ustawą o produktach pochodzenia zwierzęcego, jak i z przepisami powołanego Rozporządzenia (WE). Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w kwestii właściwości miejscowej organów inspekcji weterynaryjnej posiłkowo należy kierować się przepisami ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku O produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 roku, nr 17, poz. 127 ze zm.), która w art. 19 jako organ właściwy do zatwierdzenia projektu technologicznego przedsięwzięcia polegającego na produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, wskazuje powiatowego lekarza weterynarii ze względu na planowane miejsce prowadzenia tej działalności. NSA powołał się w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 roku, w spr. I OSK 290/10 (Lex nr 745204), który co prawda odnosił się do zadań inspekcji pracy, niemniej jednak zawarta w nim teza potwierdza stanowisko o wadliwości przyjętego w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji poglądu. Otóż w wyroku tym podkreślono, że w sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym był, jest albo będzie on prowadzony. Zauważono zatem, że przy ustalaniu właściwości organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy, czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest prowadzona działalność. Zatem o właściwości miejscowej powiatowego lekarza weterynarii stanowi lokalizacja danej jednostki organizacyjnej stanowiącej część składową podmiotu zobowiązanego do przestrzegania zasad dotyczących bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Wyłączona jest zatem ta zasada, która jako kryterium ustalania właściwości miejscowej organu przyjmuje siedzibę podmiotu, który działalność taką prowadzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia działalność organu orzekającego. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), nazywana dalej jako p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2012 roku, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2012 roku, w której nakazał I S.A., wycofać z obrotu produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego, które znajdują się w terminie przydatności do spożycia i zostały wyprodukowane na bazie mieszanki piekarniczej z dostaw przyjętych [...] stycznia 2012 roku oraz [...] lutego 2012 roku, dotyczących wyrobów: [...], indeks 6081; [...], indeks 6082, 6468, 6681, 6738, 14108, 14114, 14115, 14131; [...], indeks 6306, 6307; [...], indeks 6434, 6475, oraz nakazał zabezpieczyć wskazane produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego oraz przechowywać do odwołania i oznaczyć wskazane zabezpieczone środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego zgodnie z obowiązującymi zakładowymi procedurami HACCP. Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 roku, w spr. II OSK 745/12, wydanego na skutek skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 września 2012 roku, w spr. II SA/Go 587/12. W zaistniałym stanie zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 p. p. s. a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. H. Knysiak -MoIczyk - Skarga kasacyjna str. 301). Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma przeto całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzje jako zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę ponownie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była wskazana wyżej decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Przedmiotem związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wskazanie, że o właściwości miejscowej powiatowego lekarza weterynarii stanowi lokalizacja danej jednostki organizacyjnej stanowiącej część składową podmiotu zobowiązanego do przestrzegania zasad dotyczących bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Tym samym wyłączona jest zasada, która jako kryterium ustalania właściwości miejscowej organu przyjmuje siedzibę podmiotu, który działalność taką prowadzi. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma skarżącej z dnia [...] marca 2012 roku, nabywcą zakwestionowanej mieszanki piekarniczej i jej właścicielem po odbiorze towaru i zapłacie ceny jest I S.A.. Jednostka organizacyjna tej Spółki (filia), która wykorzystywała zakwestionowaną przez inspektora weterynaryjnego mieszankę piekarniczą ma lokalizację w [...].[...] jest miastem należącym do powiatu [...]. Właściwość organów inspekcji weterynaryjnej, której zadania, organizację i tryb działania określa ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku (Dz.U. 2010 roku, nr 112, poz. 744), reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 25 sierpnia 2004 roku W sprawie terytorialnego zakresu działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii ( Dz. U. z 2004 roku, nr 200, poz. 2057 ). W załączniku nr 1 w ust. 4 pkt 8 ustanowiono jako organ właściwy, do działaniu w zakresie określonym w ustawie, dla powiatu - Powiatowego Lekarza Weterynarii. Uwzględniając zakres przedmiotowy rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać na wynikający z art. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku O Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 roku, nr 112, poz. 744 ), obowiązek organów sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego. Z przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 roku W sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii ( Dz. U. z 2006 roku, nr 193, poz. 1425, z późn. zm.) wynika kompetencja do decyzyjnego działania w rozpoznawanej sprawie Powiatowego Lekarza Weterynarii, a także Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii - jako organu wyższego stopnia. W myśl § 3 powyższego rozporządzenia powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 882/2004 wydaje decyzje administracyjne dotyczące zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2. W kontrolowanej sprawie organ jako podstawę prawną wskazał przepisy prawa unijnego, a to art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku W sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt ( Dz.Urz. UE L 165 str. 1) oraz art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustalającego szczegółowe przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L 139 str. 55). Zgodnie z przepisem art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, działanie o którym mowa w ust. 1 zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt; c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności; d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone; e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu; f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu; g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Dostrzec przy tym należy, że z preambuły do rozporządzenia nr 882/2004 wynika, że pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe, a prawodawstwo wspólnotowe zawiera zestaw reguł mających na celu zapewnienie osiągnięcia tego celu, przy czym reguły te obejmują produkcję i wprowadzanie do obrotu zarówno pasz jak i żywności (pkt 1). Stosownie zatem do treści art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Treść normatywna przepisu art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004 wyznacza bezpośrednio zakres kompetencji organu. Wynika stąd jednoznacznie, że nakazanie wycofania żywności, dopuszczalne w myśl art. 54 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 882/2004, nie może być traktowane jako sankcja za naruszanie określonych wymagań, lecz jest jedynie środkiem dla osiągnięcia celu, tj. zapewnienia bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego. Jednak, zastosowanie tych środków zaradczych wymaga zaistnienia niezgodności. Jako przepis określający wymagania wprowadzania do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego organ powołał art. 4 ust 1 lit. C rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustalającego Szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L. 2004.139.55) stanowiącego, że : podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego wytwarzane we Wspólnocie wyłącznie w przypadku gdy zostały one przygotowane oraz poddane obróbce w zakładach: a) spełniających odpowiednie wymogi rozporządzenia (WE) nr 852/2004, wymogi określone w załącznikach II i III do niniejszego rozporządzenia oraz stosowne wymogi prawa żywnościowego; oraz b) zarejestrowanych przez właściwy organ lub, w przypadku gdy jest to wymagane zgodnie z ust. 2, zatwierdzonych. Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 roku O produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 roku, Nr 17, poz. 127 ze zm.) w art. 1, wskazuje zakres jej obowiązywania. W przepisie tym ustawodawca odwołuje się do obydwu przywołanych rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady, nadto określa wymagania, jakie powinny spełniać produkty pochodzenia zwierzęcego wprowadzane na rynek (ust. 1 pkt 2) oraz wymagania, jakie powinny być spełnione przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego i przez te produkty w zakresie nieuregulowanym w przepisach rozporządzenia nr 853/2004 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, w tym wymagania, jakie powinny być spełnione przy produkcji mięsa przeznaczonego na użytek własny ( ust. 1 pkt 3). Tak zatem w kontrolowanym postępowaniu znajdują zastosowanie zarówno przepisy prawa unijnego, jak również prawa krajowego. W tym miejscu wskazać należy, że w okolicznościach wskazanych przez organ, wymagania dotyczące produktów pochodzenia zwierzęcego określone w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 853/2004, jako przepisy prawa wspólnotowego powiązane są z art. 21b powołanej wyżej ustawy stanowiącym, że: produkty pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem produktów produkcji pierwotnej, stanowiące surowiec do produkcji w zakładach zatwierdzonych, mogą pochodzić tylko z zakładów zatwierdzonych. Należy nadto podkreślić, że niezbędnym i koniecznym elementem możliwości prawidłowego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, uprawniających organ do zastosowania nakazów lub zakazów, jak też do stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych powołanych wyżej przepisach, jest poczynienie jasnych, wyczerpujących i nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 k.p.a.. Zasadniczą przeto kwestią w rozpoznawanej sprawie, jest ocena czy organ w sposób zgodny z prawem, nie budzący wątpliwości i przekonywujący wykazał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy, w szczególności dowodowe, do stwierdzenia, że produkty pochodzenia zwierzęcego stosowanie do produkcji w zakładach zatwierdzonych mogą pochodzić tylko od zakładów zatwierdzonych. Powiatowy Lekarz Weterynarii, jako organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2012 roku zawarł ustalenie, że strona postępowania do produkcji środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego wykorzystywała mieszankę piekarniczą, których dostawcą oraz producentem były podmioty nie ujęte w rejestrze podmiotów nadzorowanych. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na brak możliwości ustalenia, czy dostawcy i producent komponentów mają status zakładów zatwierdzonych. Okoliczność ta, tj. brak rejestracji, zdaniem organu, stwarza domniemanie faktyczne, że produkty wprowadzone przez w/w podmiot zostały wyprodukowane bez nadzoru weterynaryjnego i tym samym brak podstaw do przyjęcia że są bezpieczne dla życia i zdrowia i życia ludzi. Wskazać należy, że w myśl art. 4 ustawy O produktach pochodzenia zwierzęcego, do postępowania w sprawach widualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku O Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 roku, Nr 112, poz. 744), stanowi inaczej. Oceniając w aspekcie tak określonych powinności organu na zakres poczynionych w sprawie ustaleń, Sąd stwierdził, że są one niewystarczające. Omawiana decyzja nakazuje wycofanie z obrotu produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego, które zostały wyprodukowane na bazie mieszanki piekarniczej i w decyzji wymienionych. Organ stosując taki środek odwołał się do przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia (UE) 853/2004, który upoważnia organ do podjęcia działań zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Sąd stwierdza, że w ust, 2 tego przepisu został zawarty katalog działań organu. Faktycznie pw lit. c. tego przepisu przewidziano możliwość nakazania wycofania żywności. Przepis art. 54 w ust 1 oraz 2 upoważnia do stosowania odpowiednich środków, uwzględniając rodzaj niezgodności. Organ nie uzasadnił jednak dlaczego spośród różnych ewentualności zastosował właśnie taki rodzaj środka odstępując od stosowania innego. Uznaniowość decyzji, jak wynika z art. 7 k.p.a. nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy. Wymaga szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania, nowiem brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, powoływanie się na ogólniki jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wskazuje na dowolność organu. Z kolei kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Organ tymczasem jako jedyną podstawę zastosowania takiego, nie innego, środka wskazał użycie masy piekarniczej wyprodukowanej i dostarczonej przez podmioty niezarejestrowane. W literaturze zwraca się uwagę, że przepisy wspólnotowe nie precyzują przesłanek, jakie muszą być spełnione, aby organ mógł zastosować ten środek, wskazują jednak, że środek ten ma być stosowany "w razie konieczności". Biorąc pod uwagę zasady i cele kontroli żywności należy uznać, że środek ten nie powinien być stosowany przy wykryciu dowolnego rodzaju nieprawidłowości. Powinien on być stosowany, gdy określony rodzaj lub partia żywności stwarza poważne zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka. Działania organu powinny odnosić się, w zależności od rodzaju nieprawidłowości i etapu, w którym nieprawidłowość została wykryta, do określonej partii produktów żywnościowych, do żywności pochodzącej z określonego źródła lub w odniesieniu do określonego rodzaju żywności (za Paweł Wojciechowski (w:) Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności, Oficyna 2008, Lex nr 85823). Wybór stosownego środka, oraz konieczność jego użycia powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. Jak powiedziano, podstawą decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie o niedozwolonym użyciu mieszanki piekarniczej jako wyprodukowanej bez nadzoru. Z powołanych wyżej przepisów wynika obowiązek wykorzystywania do produktów pochodzenia zwierzęcego, wytwarzanych w zakładach zatwierdzonych, produktów pochodzących tylko od zakładów zatwierdzonych. Z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organ poczynił ustalenia, czy dostawcy i producent mieszanki piekarniczej były zakładami zatwierdzonymi. Organ poprzestał na stwierdzeniu braku rejestracji tych zakładów, lecz nie wyjaśnił czemu taka rejestracja służy, skoro przepisy nakładają obowiązek zatwierdzenia zakładu. Procedurę zatwierdzenia zakładu określa przepis art. 21 ustawy O produktach pochodzenia zwierzęcego. W przepisie tym zawarto obowiązek prowadzenia wykazu zatwierdzonych zakładów (art. 21 ust. 5 pkt. 1). Jeżeli jednak organ uznał brak rejestracji zakładów dostarczających i wytwórcy mieszanki piekarniczej jako przesłankę wystarczającą dla wydania omawianej decyzji, zobowiązany był wyjaśnić w uzasadnieniu podstawę takiego stanowiska. Organ uznał, że mieszankę piekarniczą wytworzono bez nadzoru weterynaryjnego, tym samym brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że produkty w ten sposób powstałe są niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi. Jednak organ nie wyjaśnił czym jest mieszanka piekarnicza, zatem produktem pochodzenia zwierzęcego, jak to pośrednio wynika z uzasadnienia, bądź innym produktem. Z tych niejasnych wywodów organu wynikać może, że uznał mieszankę piekarniczą jako produkt pochodzenia zwierzęcego. Takie stanowisko organu powinno zatem być dowiedzione i przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób naruszający przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem w istocie organ nie wyjaśnił i nie wykazał, że w sprawie istotnie zachodził przypadek poważnego zagrożenia dla życia lub zdrowia człowieka. Nie odniósł się do okoliczności, iż przeprowadzone badania laboratoryjne nie wykazały zafałszowania produktów. Poza okolicznością, iż w procesie produkcji uchybiono obowiązkowi wykorzystania w produkcji produktów pochodzących od podmiotów prowadzących produkcję zgodnie z prawem żywnościowym, organ nie wykazał poważnego zagrożenia dla życia lub zdrowia. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest w tym zakresie bardzo lakoniczny. Ponadto wskazać należy, że przeprowadzając czynności kontrolne organ sporządził jedynie notatkę służbową, podobnie jak później ze spotkania z E S.A. uchybiając tym samym dyspozycji art. 67 § 1 kpa w zw. z art. 4 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 8 rozporządzenia nr 882/2004 i art. 19 d ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku O inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 Nr 112 poz. 744 ze zm.). Brak dokumentów w aktach sprawy, powoduje iż Sąd nie może odnieść się do ustaleń organów weterynaryjnych, stanowiących przyczynę wydania kwestionowanego zakazu, ani też dokonywać stosownych ustaleń we własnym zakresie. Kompetencja Sądu ogranicza się bowiem wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych, a nie do dokonywania za nie ustaleń stanowiących postawę podjętych przez nie rozstrzygnięć. Wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie istotne ustalenia albo nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, albo też są nie spójne z dołączonymi do akt sprawy dokumentami, zaś Sąd nie ma kompetencji do dokonywania koniecznych ustaleń za organ. Wskazania wymaga, że zakres okoliczności, jakie należy udowodnić w celu wydania rozstrzygnięcia, wyznaczają normy prawa materialnego, wskazujące okoliczności istotne z punktu widzenia dyspozycji określonej normy prawnej, jakie należy poprzez stosowanie przepisów procedury zbadać i wyjaśnić w celu poczynienia ustaleń mogących być podstawą rozstrzygnięcia. Z tego względu ustalenia faktyczne znajdujące się w niekompletnym materiale dowodowym i nie w pełni rozpatrzonym, należy traktować jako dowolne. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii jako organu odwoławczego w istocie zawiera jedynie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odnosząc się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, iż wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przenosi na organ odwoławczy kompetencję merytorycznego rozpatrzenia widualnej sprawy administracyjnej. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ niższego stopnia, w jej całokształcie. Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ l instancji, jak i organ II instancji mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W wyniku przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Oczywistym jest, iż organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenia co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu l instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi l instancji. Tak zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, przeto zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić opisem postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podsumowując zatem Sąd stwierdza, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 czerwca 2014, w spr. II SA/Go 365/14).. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość powyższym zasadom. Uzasadnienie organu drugiej instancji, nie zawiera w ogóle własnych ustaleń ani własnych rozważań. Takiego uchybienia nie może zastąpić stwierdzenie organu odwoławczego, że Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził postępowanie administracyjne i ustalił przypadki stosowania kwestionowanych dodatków i w uzasadnieniu decyzji dokładnie wykazał w jaki sposób i przy pomocy jakich dokumentów stwierdził ich stosowanie. Zaś takie wyjaśnienia przyjmuje i uznaje jako własne. Takie stanowisko organu odwoławczego, pomijając brak własnych ustaleń i rozważań, w opisany w uzasadnieniu sposób powiela uchybienia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie dostrzegł w ogóle, że organ pierwszej instancji nie poczynił istotnych dla sprawy ustaleń, zaś w uzasadnieniu zabrakło koniecznych wyjaśnień przyczyn rozstrzygnięcia. Z przepisów powołanych wyżej wynika, że ustawodawca zobligował także organy weterynarii do podjęcia wszelkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zatem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, i rozpatrzenia w jego całokształcie, czy istotne okoliczności zostały udowodnione oraz czy przesłanki zawarte w zastosowanych przepisach zostały spełnione. W przypadku decyzji uznaniowej wyjaśnienie zasadności wybranego rozstrzygnięcia. Wykazane uchybienia stanowią naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do niewyjaśnieni istotnych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Również nie może pozostawać w obrocie decyzja organu pierwszej instancji skoro zabrakło w niej koniecznych ustaleń i wyjaśnień, zaś poprzedzające ją postępowanie nie było wolne od wad. Niezależnie od powyższego stanowiska, Sąd uznał jako zasadny zarzut skargi naruszenia art. 10 k.p.a.. Organ drugiej instancji nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji nie umożliwił stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego, a w aktach sprawy nie utrwalono przyczyn odstąpienia od zasady określonej art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiając stronę możliwości udziału w postępowaniu, jak i chociażby wypowiedzenia się przedmiocie zebranego materiału dowodowego sprawy. Brak było podstaw do jakiegokolwiek twierdzenia o bezsporności określonych okoliczności faktycznych, organ I Instancji nie mógł uznać w myśl art. 81 k.p.a. okoliczności faktycznych za ustalone, gdyż strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie materiału dowodowego sprawy tymczasem z art. 81 k.p.a. wynika jednoznacznie, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skoro nie utrwalono w aktach sprawy przyczyn odstąpienia od tej zasady to oznacza, że nie istniały okoliczności o których mowa art. 10 § 2 k.p.a., tym samym doszło do naruszenia tego przepisu. Mając na uwadze powyższe uchybienia, naruszające art. 15 oraz 107 k.p.a. odnośnie zaskarżonej decyzji, art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz jego decyzji, naruszenia art. 10 k.p.a., które to uchybienia naruszają wskazane przepisy w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uniemożliwiają Sądowi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Z tych racji Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Wskazania odnośnie dalszego postępowania, które - z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - polegać będzie na ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z rozważań Sądu. W świetle art. 153 p.p.s.a., oceny i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę rzeczą organów będzie przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego w podanym wyżej zakresie, a następnie dokonanie analizy sprawy poprzez zinterpretowanie znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego i wydanie stosownych decyzji. Wynik przeprowadzonego w ten sposób postępowania, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie.