II SA/Go 441/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Województwa na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego Województwa kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa przyjął ogłoszenie o konkursie zamkniętym Nr [...] dla Priorytetu III Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.1 Infrastruktura ochrony środowiska przyrodniczego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, a także regulamin tego konkursu. Jedno z kryteriów specyficznych wyboru projektów dla Priorytetu III RPO Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego Działanie 3.1 Infrastruktura ochrony środowiska przyrodniczego (przyjętych uchwałą Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013 z dnia [...] marca 2008 r., zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.) przewidywało wpisanie jednostki biorącej udział w konkursie do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. W przypadku natomiast, gdy jednostka w wyniku realizacji projektu spełnia kryteria uzasadniające wpisanie do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, uznaje się kryterium za spełnione. W takim przypadku jednostka jest zobowiązana uzyskać oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego o spełnieniu kryteriów będących podstawą wpisania jednostki do ksrg. W ramach powyższego konkursu w dniu [...] grudnia 2014 r. Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Zakup sprzętu ratowniczego do zapobiegania skutkom nadzwyczajnych zagrożeń na terenie województwa". W ramach otrzymanego dofinansowania wnioskodawca planował zakupić łódź ratowniczą z silnikiem zaburtowym i przyczepą podłodziową, ponton ratowniczy z silnikiem zaburtowym i wyposażeniem, silnik zaczepiany, skuter ratowniczy z platformą, trzy pojazdy typu ATV, dwie motopompy pływające z armaturą, dwie zapory olejowe, dwie pompy szlamowe z armaturą, dwie sprężarki powietrza i trzy kamery termowizyjne. Sprzęt ten miał służyć do zabezpieczenia newralgicznych obszarów wodnych poprzez patrolowanie i zapobieganie ewentualnym wystąpieniom lub skutkom wystąpień katastrof ekologicznych, zanieczyszczeniom środowiska wodnego, w tym związanym z zagrożeniem powodziowym oraz nadzwyczajnym zanieczyszczeniom środowiska wodnego, a także usuwanie ich skutków i przywracanie środowiska do stanu właściwego. Dzięki zakupionym środkom ratowniczym WOPR Województwa planował rozszerzenie działalności na uczestnictwo w akcjach związanych z klęskami ekologicznymi wód oraz w akcjach powodziowych, a także podnieść efektywność w podstawowych dziedzinach swojej działalności. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Zarząd Województwa jako instytucja zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym wezwał WOPR Województwa do uzupełnienia złożonego wniosku o szereg brakujących dokumentów i informacji, w tym o oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o wpisie jednostek WOPR, które zostaną wyposażone w sprzęt zakupiony z dofinansowania, do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. W odpowiedzi na to wezwanie, wraz z pismem z dnia [...] lutego 2015 r. WOPR Województwa przedstawił żądane dokumenty i informacje, w tym oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w myśl którego na podstawie porozumienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a Prezesem Zarządu Głównego WOPR w sprawie określenia zasad współdziałania krajowego systemu ratowniczo gaśniczego z Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym oraz aneksem do tegoż porozumienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. WOPR Województwa jest podmiotem współdziałającym z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym. Nadto wnioskodawca załączył do dokumentacji odpis powyższego porozumienia pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a WOPR z dnia [...] kwietnia 2006 r., aneks do tego porozumienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz inne dokumenty mające na celu wykazanie, iż współdziałanie na podstawie zawartego porozumienia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania WOPR Województwa za podmiot wpisany do ksrg. W dniu [...] marca 2015 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o udostępnienie listy jednostek z terenu województwa wpisanych na dzień [...] grudnia 2014 r. do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Na przekazanej liście nie umieszczono WOPR Województwa. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował WOPR Województwa, iż wniosek tego podmiotu nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu opisanego wyżej konkursu i nie będzie podlegał dalszej procedurze wyboru projektów. Zdaniem instytucji zarządzającej przedstawiona dokumentacja nie wyczerpuje znamion włączenia jednostek WOPR Województwa do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, jednostki te nie spełniają bowiem szczegółowych wymogów wpisania do ksrg przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2014 r. w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, wydanego na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Tym samym w przypadku WOPR Województwa kryterium dopuszczające nie zostało spełnione, a negatywny wynik oceny spowodował odrzucenie wniosku bez możliwości poprawy. Od powyższego pisma instytucji zarządzającej WOPR Województwa wniósł protest, zarzucając błędne przyjęcie, iż przedstawiona dokumentacja nie wyczerpuje znamion włączenia jego jednostek do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, a co najmniej znamion spełniania kryterium wpisu do KSRG, że rozporządzenie MSWiA z dnia 15 września 2014 r. jest jedynym aktem, na podstawie którego ocenia się wymogi dotyczące wpisu do ksrg, że nieumieszczenie wnioskodawcy na przesłanym przez Komendanta Wojewódzkiego PSP wykazie jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu województwa wpisanych na dzień [...] grudnia 2014 r. do ksrg powoduje niespełnienie wskazanego wyżej kryterium oraz niewłaściwą interpretację wskazanej listy jako dokumentu będącego podstawą oceny spornego kryterium, a także dyskryminację wnioskodawcy poprzez pozytywną weryfikację innych beneficjentów nie umieszczonych w wykazie jednostek OSP z terenu województwa, wpisanych na dzień [...] grudnia 2014 r. do ksrg. Po rozpatrzeniu protestu, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Zarząd Województwa rozpatrzył protest negatywnie. Jak stwierdzono w motywach powyższego rozstrzygnięcia, dokumentacja aplikacyjna nie potwierdza, że WOPR Województwa został wpisany do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego ani nawet że spełnia kryteria uzyskania takiego wpisu. Przepis art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) wymienia podmioty, które skupia krajowy system ratowniczo-gaśniczy. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, iż każdy podmiot, który dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodził się współdziałać w akcjach ratowniczych, wchodzi automatycznie w skład i jest włączony do tego systemu. Art. 2 pkt. 4 ustawy określa wyłącznie katalog podmiotów, które mogą, ale nie muszą znaleźć się w ksrg, a to czy się w nim ostatecznie znajdą, zależy od spełnienia dodatkowych warunków, określonych odrębnymi przepisami. Obowiązujące w powyższej materii akty prawne nie pozwalają traktować pojęcia "wpisany do ksrg", tudzież "włączony do ksrg" w sposób tożsamy z pojęciem "skupiony w ksrg". Instytucja zarządzająca RPO skłania się do wniosku, iż wpisowi do ksrg podlegają wyłącznie jednostki ochrony przeciwpożarowej, zaś pozostałe podmioty wymienione w art 2 pkt. 4 ustawy pełnią wyłącznie rolę wsparcia i wspomagają system na podstawie zawartych porozumień. Za stanowiskiem tym przemawia art. 20 ustawy, który nakłada na ministra właściwego do spraw wewnętrznych obowiązek określenia w drodze rozporządzenia zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania do ksrg jednostek ochrony przeciwpożarowej. Obowiązek ten został zrealizowany rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 września 2014 r. Ustawodawca milczy natomiast na temat regulacji w zakresie włączania do systemu pozostałych podmiotów z art. 2 pkt 4, co należy interpretować jako wykluczenie ich z grupy podmiotów wpisywanych do ksrg oraz przypisanie im wyłącznie roli podmiotów wspomagających system i współdziałających z nim na podstawie porozumień. Gdyby intencją ustawodawcy było włączenie do ksrg wszystkich podmiotów z art. 2 pkt. 4 ustawy, wówczas nie wskazywałby on w art. 20 ustawy wyłącznie jednostek ochrony przeciwpożarowej bądź odrębnym przepisem zobowiązałby właściwego ministra do wydania stosownego rozporządzenia w zakresie włączania do systemu podmiotów innych niż jednostki ochrony przeciwpożarowej. Rozważając możliwość włączenia do ksrg podmiotów innych niż jednostki ochrony przeciwpożarowej należy wziąć również pod uwagę treść przytaczanego wyżej rozporządzenia, a przede wszystkim rygory, jakim podlega włączenie danej jednostki do systemu. Intencją twórców kryteriów wyboru projektów nie było dofinansowanie podmiotów współdziałających z ksrg, lecz podmiotów włączonych do systemu, W przeciwnym razie w kryterium specyficznym dopuszczającym dla projektów dotyczących nadzwyczajnych zagrożeń środowiska znalazłby się zapis o możliwości dofinansowania jednostek wpisanych oraz współdziałających z ksrg. Pomimo dwukrotnego wezwania Beneficjenta przez WFOŚiGW do poprawienia dokumentacji aplikacyjnej i dołączenia oświadczenia Komendanta Wojewódzkiego PSP o spełnieniu kryteriów będących podstawą wpisania do ksrg, beneficjent rzeczonego dokumentu nie przedłożył, co z kolei oznaczać może, iż z wnioskiem o wydanie takiego oświadczenia w ogóle nie wystąpił, bądź wniosek ten został przez Komendanta Wojewódzkiego PSP rozpatrzony odmownie z uwagi na niespełnianie kryteriów będących podstawą dokonania wpisu do systemu. Jedyne oświadczenie, jakie beneficjent przedłożył to oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2015 r., potwierdzające jedynie ustalenia porozumienia z dnia [...] kwietnia 2006 r., tj. fakt współdziałania WOPR Województwa z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym. Porozumienie takie nie spełnia przesłanki uzyskania wpisu do ksrg. W związku z tym, iż beneficjent na przesłanej liście nie widniał, WFOŚiGW ocenił w dalszej kolejności czy spełniony został kolejny warunek określony w ramach przedmiotowego kryterium. W konkursie pozostawiono bowiem pewną furtkę, pozwalającą na uznanie kryterium za spełnione nawet w przypadku braku wpisu jednostki do ksrg, ale pod warunkiem przedstawienia oświadczenia Komendanta Wojewódzkiego PSP o spełnieniu kryteriów będących podstawą wpisania jednostki do ksrg. Nieumieszczenie WOPR Województwa na liście nie spowodowałoby odrzucenia projektu z dalszej oceny, gdyby beneficjent dołączył stosowne oświadczenie. Brak oświadczenia przesądził jednak o ostatecznej negatywnej ocenie projektu. W odniesieniu do podniesionego zarzutu dyskryminacji WOPR Województwa poprzez pozytywne zweryfikowanie podmiotów nie umieszczonych na wskazanej liście oraz w art. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Zarząd Województwa stwierdził, iż Regulamin konkursu nr [...], Rozdział II, pkt 2 określa, że jednym z typów beneficjentów mogących ubiegać się o dofinansowanie w ramach konkursu są jednostki samorządu terytorialnego. Przyznając pozytywną ocenę na podstawie kryteriów specyficznych innym beneficjentom niż wpisanym do ksrg, WFOŚiGW dochował należytej staranności w trakcie oceny i nie dopuścił się zarzucanej mu w proteście dyskryminacji w stosunku do WOPR Województwa. Specyficzne kryterium dopuszczające weryfikowane u wszystkich beneficjentów dotyczy wpisania do ksrg jednostek, których dotyczy projekt. W przypadku gdy beneficjentem była jednostka samorządu terytorialnego, szczegółowej weryfikacji podlegało to, czy kryteria specyficzne spełnia jednostka, do której dofinansowanie jest skierowane (tj. właściwa jednostka OSP), nie zaś sam wnioskodawca. Również pod takim kątem weryfikowana była lista jednostek włączonych do ksrg. Sprzęt kupowany w ramach projektu przez gminy bądź powiaty przekazywany jest zawsze właściwej jednostce OSP. Jest to weryfikowane zarówno na etapie oceny projektu, jak również w trakcie kontroli przeprowadzanych po podpisaniu umowy o dofinansowanie. W związku z powyższym zarzucana sprzeczność pomiędzy regulaminem konkursu, a kryteriami specyficznymi wyboru projektów nie występuje. Po doręczeniu pisma Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie negatywnego rozpatrzenia protestu WOPR Województwa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując zgodność z prawem negatywnej oceny swego projektu według kryteriów formalnych i specyficznych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie: 1) kryterium nr 1 z działu Nadzwyczajne zagrożenia środowiska zawartego w załączniku nr 2 do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO z dnia [...] czerwca 2012 r. w zw. z art. 26 ust 1 pkt 4 oraz art. 31 ust 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez odrzucenie wniosku WOPR Województwa jako podmiotu niewpisanego do ksrg lub niespełniającego warunków dokonania wpisu, podczas gdy na mocy art. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej WOPR Województwa – jako podmiot, który dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodził się współdziałać w akcjach ratowniczych – jest skupiony w ksrg; 2) art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. wprowadzenie wskazanego w punkcie 1 kryterium, które nie spełnia warunków dostatecznej przejrzystości, gdyż posługuje się pojęciem nieznanym aktom normatywnym określającym jednostki skupione w ksrg; 3) art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art 31 ust 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez posłużenie się dyskryminującym sposobem oceny kryterium nr 1 z działu Nadzwyczajne zagrożenia środowiska zawartego w załączniku nr 2 do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO z dnia [...] czerwca 2012 r., tj. oparcie decyzji o zakwalifikowaniu beneficjentów do dalszego etapu oceny projektów o przesłany przez Komendanta Wojewódzkiego PSP wykaz jednostek OSP z terenu województwa wpisanych na dzień [...] grudnia 2014 r. do ksrg (niewłaściwa interpretacja wskazanej listy jako dokumentu będącego podstawą oceny spornego kryterium); 4) art. 26 ust 1 pkt 4 oraz art 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zastosowanie kryteriów dyskryminujących skarżącego, a co za tym idzie, pozytywną weryfikację innych beneficjentów nie umieszczonych w wykazie jednostek OSP z terenu województwa wpisanych na dzień [...] grudnia 2014 r. do ksrg (na wykazie tym oparto ocenę WOPR Województwa); 5) art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustanowienie w Regulaminie Konkursu Zamkniętego nr [...] oraz w uchwale Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO z dnia [...] czerwca 2012 r. wzajemnie sprzecznych kryteriów wyboru projektu. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto instytucja zarządzająca złożyła do akt sprawy pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2015 r., z którego wynika, iż WOPR Województwa nie jest obecnie włączony do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Porozumienie pomiędzy Komendantem Głównym PSP a Prezesem WOPR określa jedynie zasady współdziałania WOPR z ksrg i nie jest tożsame z wpisaniem lub włączeniem WOPR do tego systemu. Skarżący zwrócił się w dniu [...] lutego 2015 r. do Komendanta Wojewódzkiego PSP o wydanie zaświadczenia o spełnieniu kryteriów będących podstawą wpisania do ksrg, jednakże zdaniem Komendanta Wojewódzkiego PSP podmiot ten nie spełnia wymaganych do tego kryteriów. Zdaniem tego organu współdziałanie i współpraca z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym nie jest podstawą włączenia do tego systemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.), dalej w skrócie u.z.p.p.r. skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne rozwiązania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art. 30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt niebędący decyzją lub postanowieniem administracyjnym lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym wyłączone jest stosowanie art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 oraz 152 p.p.s.a. Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego wskazuje, że sąd rozpatrujący sprawę kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z założeniami zawartymi w art. 1 i art. 2 u.z.p.p.r. określa ona zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Jak określa to art. 4 u.z.p.p.r., rozwój ten ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych, przy czym są to środki pochodzące z budżetu państwa, z Unii Europejskiej lub z innych źródeł zagranicznych (art. 3a). Ustawa zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r.). Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie efektem wnikliwego badania wniosku z punktu widzenia spełnienia wymogów ustawowych. Zatem przeprowadzona przez instytucję ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi na podstawie ustawy zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W świetle art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Natomiast, w myśl ust. 2 powołanego wyżej artykułu, system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. W omawianej ustawie przewidziano wymóg równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r.). Ustawa wprowadza też wymóg zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów o dofinansowanie, co gwarantować ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę (art. 31 ust. 1), jak również wymóg co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Jeśli chodzi o regulaminowe zasady i procedury obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji danego programu operacyjnego, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r., którego częścią jest procedura odwoławcza, pojawiły się wątpliwości, czy stanowią one źródło prawa. System realizacji programu nie jest bowiem wymieniony w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w przepisach art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie pochodzi również od organu, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, system realizacji programu nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Jednakże regulacja konkursowa przewidująca ustanawianie wiążących dla jego uczestników reguł ma wyraźne umocowanie w ustawie i co do zasady spełnia kryteria wymagane dla źródeł prawa. Ma ona bowiem charakter generalny i jest skierowana do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Może być zatem traktowana jako źródło prawa, wiążące zawartymi w nim normami organ, który je wydał oraz podmiot, który zgłosił do konkursu wniosek o dofinansowanie danego projektu. Za takim wnioskiem przemawia również okoliczność, że ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych we wspomnianym systemie realizacji programu, dokonywana przez instytucję zarządzającą, podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r.). Należy jednak zaznaczyć, że przepisy systemu realizacji programu nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego i nie wiążą sądu administracyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe wnioski znajdują również oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., P 1/11, (OTK-A 2011/10/115). Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe Województwa spełnia zawarte w regulacji konkursu, w ramach którego złożyła wniosek o dofinansowanie, specyficzne kryterium wyboru projektu, polegające na wpisaniu (jak wynika z literalnej treści tej regulacji) do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Kryterium to zostało doprecyzowane poprzez wskazanie, iż w przypadku gdy w wyniku realizacji projektu jednostka spełnia kryteria uzasadniające wpisanie do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, uznaje się kryterium za spełnione. W takim przypadku jednostka jest zobowiązana uzyskać oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego o spełnieniu kryteriów będących podstawą wpisania jednostki do ksrg. Ocenę zgodności z prawem działania organu w niniejszej sprawie należy rozpocząć od analizy treści przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W myśl art. 2 pkt 4 tej ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym – rozumie się przez to integralną część organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą, w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska, prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń; system ten skupia jednostki ochrony przeciwpożarowej, inne służby, inspekcje, straże, instytucje oraz podmioty, które dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodziły się współdziałać w akcjach ratowniczych. Na podstawie delegacji zawartej w art. 20 omawianej ustawy Minister Spraw Wewnętrznych wydał w dniu 15 września 2014 r. rozporządzenie w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1317) Z przytoczonych regulacji wynika, iż ustawodawca w przytoczonej definicji zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy rozróżnił jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz inne służby, inspekcje, straże, instytucje i podmioty, które współdziałają w akcjach ratowniczych na podstawie zawartej dobrowolnie umowy cywilnoprawnej. Jednostki ochrony przeciwpożarowej zostały wymienione w art. 15 ustawy. Przywołane przepisy ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego wskazują, iż wymienione wyżej podmioty tworzą krajowy system ratowniczo-gaśniczy w dwojaki sposób – na zasadzie skupienia w nim, a także na zasadzie włączenia. Włączenie do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego dotyczy jedynie jednostek ratowniczo-gaśniczych i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast pozostałe podmioty wymienione w art. 2 pkt 4 ustawy uczestniczą w tym systemie na zasadzie skupienia, co następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie WOPR Województwa załączył do wniosku porozumienie zawarte w dniu [...] kwietnia 2006 r. pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym w sprawie określenia zasad współdziałania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego z WOPR. Jak wynika z treści części wstępnej tego porozumienia, zostało ono zawarte z uwagi na konieczność prowadzenia wspólnych przedsięwzięć z zakresu organizacji działań ratowniczych w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Również analiza szeregu szczegółowych zapisów tego porozumienia wskazuje, iż jego treść przewidywała w istocie włączenie WOPR do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. I tak przykładowo, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) strony w ramach współpracy na zasadach wzajemności i w zakresie określonym porozumieniem, świadczyć będą sobie pomoc obejmującą m.in. udział WOPR w przygotowaniu i aktualizowaniu planów ratowniczych na obszarze powiatów i województw, szkolenie i doskonalenie na potrzeby krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego strażaków PSP oraz ratowników WOPR według wspólnie przyjętych programów (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. e), działania ratownicze oraz działania humanitarne (§ 4 ust. 1 pkt 3). Przy czym działania ratownicze, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, stanowią jeden z rodzajów działań podstawowych i specjalistycznych, zaś działania podstawowe (§ 1 ust. 1 pkt 5) to szereg czynności wykonywanych na powierzchni wody/lodu przez podmioty ratownicze włączone do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Ponadto prezesi jednostek wojewódzkich WOPR zostali zobowiązani do zaproponowania konfiguracji sił i środków wraz z określeniem poziomu gotowości operacyjnej WOPR na potrzeby włączenia lub współdziałania z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym (§ 4 ust. 2), zaś powiadamianie o zdarzeniu oraz dysponowanie sił i środków WOPR odbywa się poprzez stanowiska kierowania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (§ 6 ust. 1). Z powyższych zapisów wynika zatem, iż WOPR zobowiązało się do prowadzenia działań właściwych dla jednostek włączonych do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, prezesi jednostek wojewódzkich WOPR zostali zobowiązani do zaproponowania sił i środków celem włączenia do tego systemu, ratownicy WOPR mają być szkoleni na potrzeby krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, zaś dysponowanie sił i środków WOPR ma się odbywać poprzez stanowiska kierowania tym systemem. Z kolei aneksem do powyższego porozumienia podpisanym dnia 11 kwietnia 2007 r. zostało ono zawarte na czas określony. Strona skarżąca załączyła także do wniosku o dofinansowanie wydane przez Państwową Straż Pożarną opracowanie zatytułowane "Zasady organizacji ratownictwa wodnego w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym". Również ten dokument przewidywał współpracę PSP z WOPR w dziedzinie ratownictwa wodnego, jednak co istotniejsze, świadczy on o tym, że ratownictwo wodne uznawane jest za część krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Zawarta w zaskarżonym piśmie oraz odpowiedzi na skargę argumentacja Zarządu Województwa sprowadza się do tego, iż złożona przez stronę skarżącą dokumentacja aplikacyjna nie potwierdza faktu wpisania WOPR do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego ani nawet, że spełnia ona kryteria takiego wpisu. Zaliczenie strony skarżącej do podmiotów, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie jest równoznaczne z tym, że każdy wymieniony tam podmiot, który dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodził się współdziałać w akcjach ratowniczych, automatycznie zostaje włączony do tego systemu. To czy podmioty te znajdą się w ksrg, zależy zdaniem instytucji zarządzającej od spełnienia dodatkowych warunków określonych odrębnymi przepisami. Obowiązujące akty prawne nie pozwalają traktować pojęcia "wpisany do ksrg" tudzież "włączony do ksrg" w sposób tożsamy z pojęciem "skupiony w ksrg". Instytucja zarządzająca skłania się do wniosku (co stwierdzono wprost w odpowiedzi na protest), iż wpisowi do ksrg podlegają wyłącznie jednostki ochrony przeciwpożarowej, zaś pozostałe podmioty wymienione w art. 2 pkt 4 ustawy pełnią wyłącznie rolę wsparcia na podstawie zawartych porozumień. Ustawodawca milczy w zakresie włączania do ksrg innych (poza jednostkami ochrony przeciwpożarowej) podmiotów, co zdaniem instytucji zarządzającej należy interpretować jako wykluczenie ich z grupy podmiotów wpisywanych do ksrg oraz przypisanie im wyłącznie roli podmiotów wspomagających system i współdziałających z nim na podstawie porozumień. Przy czym rozważając tę kwestię instytucja zarządzająca wzięła pod uwagę treść rozporządzenia MSW z dnia 15 września 2014 r., a przede wszystkim rygory, jakim podlega włączenie danej jednostki do systemu. Intencją twórców wyboru projektów nie było dofinansowanie podmiotów współdziałających z ksrg, lecz podmiotów włączonych do systemu. Strona skarżąca przedłożyła zaś oświadczenie Komendanta Wojewódzkiego PSP potwierdzające ustalenia porozumienia z dnia [...] kwietnia 2006 r., tzn. fakt współdziałania WOPR Województwa z ksrg. Porozumienie to zdaniem organu nie spełnia przesłanki uzyskania wpisu do ksrg. Powyższą argumentację instytucji zarządzającej należy uznać za chybioną. Pomija ona treść definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, w myśl którego krajowy system ratowniczo-gaśniczy – poza jednostkami ochrony przeciwpożarowej – skupia podmioty, które w drodze umowy cywilnoprawnej zgodziły się współdziałać w akcjach ratowniczo-gaśniczych. Oznacza to, że podmioty spełniające ten warunek ustawodawca zalicza do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Argumentacja instytucji zarządzającej sprowadza się do modyfikacji treści definicji ustawowej – a ściślej rzecz biorąc do zawężenia jej zakresu znaczeniowego – przy pomocy odwołania się do treści przepisów aktu prawnego niższego rzędu, tzn. rozporządzenia wykonawczego do ustawy. W myśl przepisów prawa powszechnie obowiązującego krajowy system ratowniczo-gaśniczy tworzą podmioty dwojakiego rodzaju – włączone do niego (jednostki ochrony przeciwpożarowej) oraz skupione w nim (pozostałe podmioty, które zawarły z PSP odpowiednią umowę cywilnoprawną). Tymczasem instytucja zarządzająca dowodzi, że w skład tego systemu wchodzą jedynie włączone do niego jednostki ochrony przeciwpożarowej, zaś pozostałe podmioty jedynie z tym systemem współdziałają na zasadzie zawartej umowy. W specyficznych kryteriach wyboru projektu przewidziano "wpisanie" podmiotu do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, co jest terminem nie przewidzianym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i przez to niejednoznacznym. Instytucja zarządzająca przy pomocy opisanej wyżej argumentacji dąży do usunięcia tej niejednoznaczności dowodząc, iż chodziło jedynie o podmioty włączone do ksrg na podstawie rozporządzenia MSWiA. Przy czym po pierwsze, przez odwołanie się do przepisów aktu prawnego niższego rzędu interpretuje zawężająco definicję zawartą w ustawie, a po drugie czyni to w trakcie postępowania konkursowego, po fakcie złożenia wniosków przez potencjalnych beneficjentów projektu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, iż dokumentacja konkursowa, której elementem jest regulamin konkursu, opracowana na podstawie u.z.p.p.r. nie ma waloru źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Niemniej w następstwie przystąpienia beneficjenta do określonego programu pomocowego, regulamin konkursu jest prawem w relacjach pomiędzy organami uczestniczącymi w realizacji tych programów pomocowych i ich beneficjentami. Regulamin konkursu nie może być jednak sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa powszechnego (wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II GSK 2322/13, LEX nr 1457676). Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę skutkuje to naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej polegającym na bezprawnym (bo nie znajdującym oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego) wykluczeniem jej z konkursu, spowodowanym nieprawidłową wykładnią przepisu ustawy, a następnie posłużeniem się wynikiem tej nieprawidłowej wykładni przy wyjaśnianiu niejednoznacznego kryterium zawartego w specyficznym źródle prawa, jakim jest dokumentacja konkursowa. Źródłem interesu prawnego strony skarżącej jest przepis art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., w myśl którego instytucja zarządzająca, wykonując swoje zadania powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zachowania tej właśnie ostatniej zasady (tzn. przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów) zabrakło w niniejszej sprawie. Przywołane wyżej specyficzne kryterium wyboru projektu, przez posłużenie się niejednoznacznym, nieznanym przepisom prawa powszechnie obowiązującego terminem "wpisania" do ksrg, utrudnia bowiem odczytanie jego istoty. Odnosząc się do treści oświadczenia Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2015 r. oraz złożonego wraz z odpowiedzią na skargę pisma tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. należy stwierdzić, iż uzależnianie rozstrzygnięcia w sprawie od stanowiska Komendanta Wojewódzkiego PSP w kwestii statusu WOPR Województwa jako podmiotu współdziałającego z ksrg oznaczałoby przyznanie temu organowi możliwości dokonywania wiążącej wykładni przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, do czego nie ma żadnych podstaw. Z kolei brak strony skarżącej na przesłanym przez Komendanta Wojewódzkiego PSP wykazie jednostek włączonych do ksrg podyktowany jest tym, iż wykaz ten obejmuje jedynie jednostki ochrony przeciwpożarowej włączone do systemu na podstawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy, nie obejmuje natomiast podmiotów skupionych w tym systemie na zasadzie umów cywilnoprawnych. Jeżeli chodzi o zawarty w skardze zarzut zastosowania kryteriów dyskryminujących skarżącego poprzez pozytywną weryfikację innych beneficjentów nie umieszczonych w wykazie jednostek OSP z terenu województwa włączonych do ksrg (a konkretnie jednostek samorządu terytorialnego), to brak było podstaw do jego uwzględnienia, gdyż jak podkreśliła instytucja zarządzająca, w myśl regulaminu konkursu nr [...], Rozdział II, pkt 2 jednym z typów beneficjentów mogących ubiegać się o dofinansowanie w ramach konkursu są jednostki samorządu terytorialnego. Prawdą jest jednak, na co strona skarżąca zwróciła uwagę w kolejnym zarzucie, że regulamin konkursu przewiduje wzajemnie sprzeczne kryteria. Z jednej bowiem strony do konkursu dopuszczone są jednostki samorządu terytorialnego, natomiast z drugiej strony omawiane wyżej kryterium specyficzne wyboru projektu eliminuje z konkursu podmioty nie wchodzące w skład krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (pomijając już nawet niejednoznaczność terminu "wpisane"), do którego jednostki samorządu terytorialnego nie zaliczają się. Nie zmienia tego twierdzenie instytucji zarządzającej, że jednostki samorządu terytorialnego mogą brać udział w konkursie, gdyż środki uzyskane w drodze dofinansowania przekazują działającym na ich terenie jednostkom OSP będącym jednostkami ochrony przeciwpożarowej włączonymi do ksrg. Rozpoznając ponownie sprawę Zarząd Województwa powinien uznać WOPR Województwa za jednostkę skupioną w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym, a więc wchodzącą w jego skład, gdyż przemawia za tym przede wszystkim – co najistotniejsze – zaprezentowana w powyższych rozważaniach wykładnia przepisu art. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a pomocniczo również wykładnia porozumienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym. Z uwagi na niejednoznaczność zawartego w specyficznych kryteriach wyboru projektu pojęcia "wpisania" do ksrg organ powinien również odstąpić od utożsamiania znaczenia tego pojęcia z użytym w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy znaczeniem pojęcia "włączenia" jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Na marginesie warto zaznaczyć, iż celowym wydaje się rozważenie przez organ, czy nie należałoby w drodze uchwały Komitetu Monitorującego RPO sprecyzować owego specyficznego kryterium, tzn. czy chodzi w nim o jednostki skupione w ksrg, czy też jedynie o jednostki ochrony przeciwpożarowej włączone do tego systemu. Uwaga ta dotyczy jednak konkursów, które w przyszłości będą rozstrzygane w oparciu o te kryteria. W związku z powyższym w ocenie Sądu brak było podstaw do dokonania negatywnej oceny wniosku strony skarżącej według kryteriów formalnych i specyficznych. Sąd zatem skargę uwzględnił na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.p.p.p.r. uznając, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w związku z tym sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 2 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania złożyła się również równowartość opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa do działania w postępowaniu sądowym w imieniu strony skarżącej.